1．判决书字号：福建省安溪县人民法院（2014）安行初字第9号判决书。
3．诉讼双方
原告：谢某。
委托代理人：韩从友，福建闽台律师事务所律师。
被告：安溪县公安局城厢派出所。
法定代表人：詹某，任所长。
委托代理人：胡某，安溪县公安局科员。
委托代理人：王某，安溪县公安局文职工作人员。
第三人：谢某2。
第三人：廖某。
第三人：谢某3。
法定代理人：谢某2、廖某。
第三人：谢某4。
法定代理人：谢某2、廖某。
5．审判机关和审判组织
审判机关：福建省安溪县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈志生；审判员王振义；人民陪审员：谢巧丽。
（二）诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告安溪县城厢派出所根据第三人谢某2、廖某提供的《出生医学证明》、《结婚证》、村委会证明等材料于2009年9月11日对谢某3办理入户登记；于2013年1月6日对谢某4办理入户登记。
2.原告诉称
原告于2002年5月1日与谢某2结婚，2007年12月7日与谢某2离婚，婚后生育一女谢某5由原告单独抚养。2008年1月21日，原告和谢某5的户口由安溪县XX镇XX村顶厝79号移入安溪县城厢镇土楼村六组益民南路6号。原告离婚后到厦门打工。经人介绍，原告与厦门一公务员相恋并准备结婚时，因恋爱对象突然要求与原告分手，原告才得知，2012年7月19日被告的户籍信息上显示原告另有一女谢某3，2009年6月19日生，住安溪县XX镇XX村顶厝79号，监护人是谢某2、谢某。2013年10月18日，被告户口信息上又显示：原告另有一子谢某4，2012年10月25日出生于安溪县XX镇XX村顶厝79号，父亲为谢某2，母亲为谢某。原告的另一恋爱对象知情后又分手了。原告于2007年和前夫谢某2离婚后就与女儿谢某5相依为命度日，从未生过其他小孩，被告的户籍登记造成原告离婚后又有一女谢某3及一子谢某4，原告为此多次向被告及被告的上级部门反映该情况，均无回复，导致原告不能再次组织家庭，多次自杀未果，给原告造成严重的精神创伤。为此，请求判决：1、确认城厢派出所办理谢某3和谢某4的户籍行为违法；2、由被告承担本案诉讼费用。
2.被告辩称
（1）城厢派出所对谢某3、谢某4的入户登记程序合法，事实材料确凿充分，符合法律、法规规定。城厢派出所根据谢某3、谢某4的父亲谢某2、廖某提供的《出生医学证明》、《结婚证》、村委会证明等材料，分别于2009年9月11日、2013年1月6日对谢某3、谢某4办理入户登记，该入户登记行为程序合法、事实清楚，符合法律、法规规定。（2）原告诉称的其户口信息显示有一女儿谢某3、一儿子谢某4问题，系因城厢派出所工作人员在公安局内部计算机管理系统登记谢某3、谢某4入户时操作失误造成。原告与谢某2本是夫妻关系，于2007年12月7日与谢某2离婚。离婚后原告将户口迁出，但在公安机关户籍计算机管理系统仍然会有原告与谢某2的婚姻关系的历史记录。后谢某2与廖某结婚，并先后生育一女儿谢某3、一儿子谢某4。城厢派出所在登记谢某3、谢某4的户口时，公安机关户籍计算机管理系统无法自动生成谢某2、廖某与谢某3、谢某4的亲属关系，在计算机登记页面各个子栏目中仍然会掺杂有原告的信息，而工作人员又没有将原告的信息删去并更改过来，致使原告的户口信息在公安机关内部系统显示多出有一女儿谢某3、一儿子谢某4的问题。但原告诉称的其户口信息显示有一女儿谢某3、一儿子谢某4一事，该户口信息属于公安机关内部户籍管理的计算机登记信息，该信息并未对外公布，即对外并没有产生法律效力。城厢派出所在知道登记失误后也于2013年9月26日在计算机系统及时更正。综上所述，城厢派出所在办理谢某3、谢某4的户籍行为程序合法、事实材料确凿充分，符合法律、法规规定，请贵院依法判决驳回原告的诉讼请求。
3.第三人述称
第三人经法院合法传唤无正当理由未到庭参加庭审，也未书面提交答辩状、证据。
（三）事实和证据
福建省安溪县人民法院经公开审理查明：原告谢某与第三人谢某2于2002年5月1日结婚，后2003年3月8日谢某2、谢某因拆户而将户口从谢某6的家庭户中迁出，2003年3月12日生育一女谢某5。2007年12月7日经厦门市思明区人民法院调解，谢某与谢某2离婚。2008年1月21日，谢某、谢某5将户口从安溪县XX镇XX村顶厝79号迁出，迁入址在安溪县城厢镇土楼村六组益民南路6号的谢某7（谢某之兄）的家庭户中。第三人谢某2、廖某于2009年1月15日办理结婚登记手续，廖某于2009年2月5日将户口迁入址在安溪县XX镇XX村顶厝75号的谢某2的家庭户中。第三人谢某2、廖某于2009年6月19日生育谢某3，并于2009年9月11日向安溪县公安局城厢派出所申报户口；于2012年10月25日生育谢某4，于2013年1月6日向安溪县公安局城厢派出所申报户口。因城厢派出所户籍工作人员在登记谢某3、谢某4的户口时未将公安机关户籍计算机管理系统内原告谢某的信息删去并更改，公安机关户籍计算机管理系统显示的谢某3、谢某4的母亲为谢某。2013年9月26日，安溪县公安局城厢派出所在公安机关户籍计算机管理系统内对谢某3、谢某4的监护人以及母亲的信息进行更改，即将谢某改为廖某。原告谢某于2014年4月3日向本院提起行政诉讼，要求确认被告安溪县公安局城厢派出所办理谢某3、谢某4的户籍登记行为违法。
上述事实有下列证据证明：
1.谢某3的出生医学证明、出生医学证明副页、出生医学证明存根复印件及谢某2、廖某的结婚证复印件。
2.谢某4的出生医学证明以及出生医学证明副页复印件一份，经土楼村民委员会、城厢镇人民政府计划生育办公室审批过的出生医学证明副页复印件一张，谢某2、廖某的结婚证复印件。
3.谢某2家庭户常住人口登记卡复印件。
4.谢某6家庭户的常住人口登记卡复印件共计五张、安溪县城厢镇土楼村委会2008年1月21日出具的证明，证明内容为：“城厢镇派出所：兹有土楼村9组村民谢某2申请拆户谢某2为一户，谢某、谢某5为一户，请贵所给予办理为谢。”以及厦门市思明区人民法院（2007）思民初字第6474号民事调解书以及法律文书生效证明。
5.户籍变动信息。
6.谢某的身份证复印件。
7.谢某5的常住人口登记卡。
8.谢某3、谢某4的常住人口基本信息。
（四）判案理由
福建省安溪县人民法院经审理认为：一、被告安溪县公安局城厢派出所根据谢某3、谢某4的父亲谢某2、廖某提供的《出生医学证明》、《结婚证》、村委会证明等材料，分别于2009年9月11日、2013年1月6日对谢某3、谢某4办理入户登记，并向谢某3、谢某4之父谢某2颁发户口登记簿，登记簿中载明了户主谢某2与廖某系夫妻关系，谢某2、廖某与谢某3、谢某4是父母与子女的关系。被告对谢某3、谢某4的户籍登记行为认定事实清楚，符合法律、法规规定，程序合法。二、《中华人民共和国户口登记条例》第四条第四款规定：“户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力”，因此，户口登记簿才是证明户籍登记行为存在的载体。原告认为被告户籍登记行为违法指向的行为始终为公安机关内部户籍计算机管理系统登记中的信息。而公安机关内部户籍计算机管理系统登记中的信息实质上是公安机关户籍管理部门内部行政管理的行为，并非户籍登记行为的外在体现，对外不具法律效力。被告向第三人谢某2、廖某颁发的户口登记簿中明确记载了谢某3、谢某4系谢某2、廖某的子女。被告在公安机关内部户籍计算机管理系统中错误地将谢某3、谢某4的母亲登记为原告谢某，但是该错误登记并不对外公布，不产生实际的法律效力。被告安溪县公安局城厢派出所亦在原告反映该错误后及时更正。因此，原告谢某请求确认被告安溪县公安局城厢派出所办理谢某3和谢某4的户籍行为违法，本院不予支持，应予驳回。
（五）定案结论
福建省安溪县人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十五条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告谢某的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告谢某负担。，
（六）解说
本案被诉的具体行为是安溪县公安局城厢派出所对第三人谢某3、谢某4办理的户口登记。基于行政诉讼的合法性审查原则，本案虽然应当围绕被告办理户口登记的合法性，根据原、被告的诉辩主张，可以看出，本案最大的争议焦点为：公安机关户籍计算机管理系统登记中对谢某3、谢某4的信息的录入行为的性质，即该信息录入是否属于行政行为？
针对该争议焦点，有人认为，被告在进行户口登记的工作中未履行注意和依法审查义务，造成了谢某3、谢某4的母亲被登记为原告谢某，该信息一直到八个月后才进行变更。该信息录入有被告出具的谢某3、谢某4的常住人口基本信息可以证明，该常住人口基本信息就是户口登记行为的体现，应当属于行政行为的一种。据此，被告的户口登记行为错误地将谢某3、谢某4的母亲认定为原告谢某，属于事实认定错误，原告的诉求应当得到支持。
有人认为，公安机关内部户籍计算机管理系统登记中的信息实质上是公安机关户籍管理部门内部行政管理的行为，并非户籍登记行为的外在体现，对外不具法律效力。被告在公安机关内部户籍计算机管理系统中错误地将谢某3、谢某4的母亲登记为原告谢某，但是该错误登记并不对外公布，不产生实际的法律效力，不属于行政行为。原告的诉求，应当不予支持。
笔者同意第二种观点。本案中公安机关内部户籍计算机管理系统登记中对谢某3、谢某4的信息的录入并不是行政行为。行政行为的成立要件包括：一、行为的主体必须是拥有行政职权或有一定行政职责的国家行政机关，或者法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织或个人呢，即主体要件；二、行为主体有凭借国家行政权产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图，并有追求这一效果的意思表示，即主管方面的要件；三、行为主体在客观上有行使行政职权或履行职责的行为，即有一定的外部行为方式所表现出现的客观行为，即行为成立的客观方面要件；四、功能要件，即行为主体实施的行为能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。而公安机关内部户籍计算机管理系统登记中对谢某3、谢某4的信息录入是公安机关户籍管理部门内部行政管理的行为，该录入信息的行为目的在于方便户籍管理部门对户籍信息进行管理，录入的信息内容并不对外公开，所以，该信息录入行为并不符合行政行为成立的客观方面要件，不是户口登记行为的体现。公安机关内部户籍计算机管理系统的户口信息只在具化为书面材料并加盖出具单位公章以及承办人员私章后才具有证明户口登记信息的性质。被告基于原告的申请才出具的谢某3、谢某4的常住人口基本信息，该信息仅原告可见，且被告在该信息卡上也有户籍民警写明信息录入的错误并加盖单位公章及户籍民警的私章，该常住人口基本信息无法证明被告办理户口登记事实认定错误。根据《中华人民共和国户口登记条例》的规定，户口登记簿才是证明户口登记行为存在的载体。被告出具的户口登记簿明确记载的谢某3、谢某4系谢某2、廖某的子女。被告为谢某3、谢某4办理户口登记程序合法、事实认定正确，原告的诉求因此无法得到支持。
本案的发生，暴露了户籍管理部门对户籍信息管理的疏漏。户口登记属于行政登记，是作为事实行为的非许可登记，其意义在于为行政行为的作出提供信息与证明。基于信赖利益保护的考虑，行政登记行为的行政相对人都是基于对行政机关的信任而将登记行为所涉的真实事项信息载入行政机关控制的登记载体中。而行政相对人也同样对行政机关能够通过行政登记行为保护自己的合法权益存在合理性期待。行政登记行为初衷是为了更好地维护社会经济生活秩序，进而充分保护行政相对人合法权益。户口信息属于公民个人隐私，户籍管理部门在掌握公民户籍信息，更应当依法予以保护。利用计算机对庞大的户籍信息进行管理本意在于提高行政行为的效率，是户籍管理部门运用电子技术的内部行政管理行为。但在进行内部行政管理过程中的如何更规范查询、管理户籍信息，以杜绝民众个人身份信息的泄露，是摆在户籍管理部门面前急需解决的一个问题。
作者：施路云
单位：福建省安溪县人民法院
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【裁判要旨】公安机关内部户籍计算机管理系统登记中的信息实质上是公安机关户籍管理部门内部行政管理的行为，并非户籍登记行为的外在体现，对外不具法律效力。
