（一）首部

1、判决书字号
一审判决书：江苏省扬州市广陵区人民法院(2014)扬广行初字第0002号判决书。
二审判决书：江苏省扬州市中级人民法院（2014）扬行终字第00021号判决书

2、案由：不履行法定职责

3、诉讼双方
原告（上诉人）：张某。
委托代理人：张辉，江苏唯是律师事务所律师。
被告（被上诉人）：扬州市城乡建设局。
法定代表人：杨正福，扬州市城乡建设局局长。
委托代理人：徐惟涛，扬州市城乡建设局副局长。
委托代理人：张丽娜，北京高朋（扬州）律师事务所律师。
第三人（被上诉人）：扬州大学。
法定代表人：焦新安，扬州大学校长。
委托代理人：林建群，扬州大学国资处副处长。
委托代理人：朱飞龙，江苏理华律师事务所律师。
第三人（被上诉人）：二建建设集团有限公司。
法定代表人：孟祥建，二建建设集团有限公司董事长。
委托代理人：邵佳权，江苏石塔律师事务所律师。
委托代理人：沈姗姗，江苏石塔律师事务所律师。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：江苏省扬州市广陵区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：潘刚；人民陪审员：殷玉洪、盛静安。
二审法院：江苏省扬州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：宋德文；审判员：王岚林；代理审判员：徐沐阳。

6、审结时间
一审审结时间：2014年4月16日。
二审审结时间：2014年9月2日。

（二）一审情况

1、被诉具体行政行为
2013年10月11日，原告书面申请被告履行法定职责，要求被告责令扬州大学对涉案16幢住宅楼楼板进行加固，对二建建设集团有限公司（下称二建公司）偷工减料、不按设计图纸施工的行为，按照《建筑工程质量管理条例》进行处罚，将涉案卷宗移交城建档案馆。在未获得被告明确答复的情况下，原告于2014年1月以被告不履行法定职责为由，提起本次诉讼。

2、一审诉辩主张
⑴原告诉称：
本市苏农五村16幢、18幢楼面裂缝及楼板厚度不足问题，被告在2002年即作出处理意见，要求扬州大学对涉案房屋进行加固，但至今仍未加固。原告向被告投诉，被告置之不理，故起诉请求判决被告履行建设工程质量监督的法定职责，责令施工单位对原告居住的房屋进行楼板加固，并对施工单位进行行政处罚，判决被告将涉案卷宗移交扬州市城建档案馆。
⑵被告辩称：
原告与被告2002年作出的处理意见无利害关系，不具备诉讼主体资格，被告作出的行政行为至今已10多年，原告的起诉超过法定时效。2004年经江苏省高级人民法院调解，对加固义务重新做了分配，施工单位已经赔偿扬州大学涉案房屋的加固费用。被告是否处罚二建公司以及是否移交投诉案卷宗不影响原告的权利，原告对此不具备诉讼主体资格。请求裁定驳回原告的起诉。
⑶第三人扬州大学述称：
2004年，扬州大学已通过诉讼与二建公司达成了调解协议。此后采纳绝大多数住户选择的方案，由住户自行加固，扬州大学给予加固费用和相关赔偿，原告也参与并清楚上述方案。因原告不是原始用户，与扬州大学没有房屋买卖的法律关系，无法取得相关款项。扬州大学的加固方案已获住户认可，投诉的问题已有处理结果，在此情况下原告起诉被告不作为，没有事实依据，请求依法驳回。
⑷第三人二建公司述称：
原告与被告2002年作出的处理意见无利害关系，不具备行政诉讼的主体资格。二建公司没有违法行为，不应被处罚。本公司已经赔偿了扬州大学的相关费用，履行了义务，后期加固应由扬州大学实施，不应再由二建公司负责实施。

3、一审事实和证据
扬州市广陵区人民法院经公开审理查明：2002年，扬州市苏农五村16幢、18幢住宅楼的住户向扬州市建设局投诉该建筑存在楼面裂缝问题，扬州市建设局予以立案调查，并于当年9月5日作出扬政建（2002）305号《关于苏农五村16幢、18幢宿舍楼现浇砼楼面裂缝的处理意见书》，认为投诉的问题属于局部质量缺陷，要求由扬州大学牵头，对现有裂缝均作封闭处理，对由于板厚不足造成的裂缝进行加固处理。正式施工前，必须将加固设计、施工方案及施工合同报扬州市建设局备案。处理意见作出后，当时的利害关系人均未对此提出异议。
2003年，涉案房屋的施工单位二建公司与扬州大学之间因工程款和赔偿损失发生纠纷，经法院调解达成协议，由施工单位赔偿扬州大学各项损失146万元（该款包含涉案房屋的加固费用）。
2011年1月，原告张某购买了本市苏农五村16幢201室房屋。2012年5月，扬州大学经征求住户意见，决定采用住户自行加固、学校补偿的方案，但提出需由学校与签订房改房协议的教职工本人签署协议，再由相关住户凭协议领取补偿金。因原告不是扬州大学的教职工，与扬州大学没有房屋买卖关系，故扬州大学拒绝与其签订补偿协议，原告无法取得相关补偿款项。
2013年10月11日，原告书面申请被告履行法定职责，要求被告责令扬州大学对涉案16幢住宅楼楼板进行加固；对二建公司偷工减料，不按设计图纸施工的行为按照《建筑工程质量管理条例》进行处罚；将2002年投诉案卷宗移交城建档案馆。在未获得被告明确答复的情况下，原告于2014年1月以被告不履行法定职责为由，向一审法院提起诉讼，提出如前诉请。
上述事实有下列证据证明：
⑴扬州市城乡建设局于2002年作出的扬政建（2002）305号《关于苏农五村16幢、18幢宿舍楼现浇砼楼面裂缝的处理意见书》，要求由扬州大学牵头，对现有裂缝作出封闭和加固处理；
⑵扬州市中级人民法院（2003）扬民一初字第7号民事判决书、江苏省高级人民法院(2004)苏民终字第142号民事调解书，调解结果由施工单位二建公司赔偿扬州大学加固房屋等费用；
⑶扬州市苏农五村16-201房屋共有权证，证明原告于2011年1月取得涉案房屋的所有权；
⑷原告申请书和邮寄回执，原告书面要求被告履行监管职责；
⑸扬州大学《关于苏农五村16、18幢教职工住宅楼楼板质量问题处理的初步意见》，扬州大学研究处理苏农五村教职工住宅楼质量问题；
⑹住户回复附签名表，证明住户选择自行加固、学校补偿的方案，其中也有原告签名；
⑺扬州大学2012年第四次专题会议纪要，通过了住户选择的方案。

4、一审判案理由
扬州市广陵区人民法院经审理认为：针对涉案建筑裂缝问题，2002年当时住户已有投诉，被告当年也立案调查并作出处理意见。扬州大学和施工单位在履行处理意见书的内容时，就加固的主体、加固的方式等以诉讼或合意的方式作了变更，形成了新的事实，意见书所依据的事实基础发生了变化。当年处理意见作出后，所有的利害关系人在法定期限内既未提出异议，也未申请人民法院强制执行，所以针对涉案建筑的裂缝问题，被告已经处理结束，履行了建设工程质量监督的法定职责。原告作为之后的房屋权利人，就相同事实再次申请被告予以处理，在未获认可后主张被告不履行法定职责，理由不能成立。原告作为房屋的后权利人，其提出异议时被告已不具备可以申请人民法院强制执行的条件。关于移交结案卷宗问题，是被告系统内部档案管理的工作要求，不属于被告的法定职责，且诉讼中被告已办理了移交手续，故对原告的主张不予支持。

5、一审定案结论
扬州市广陵区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回原告张某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。

（三）二审诉辩主张

⑴上诉人张某诉称：
一审认定扬州市建设局履行了法定职责与事实不符。扬州市建设局有三个法定职责未履行：一是未对施工单位进行行政处罚；二是未对处理意见中的加固行为进行行政监督；三是未对上诉人的申请给予答复。请求依法改判，判决扬州市建设局履行职责。

⑵被上诉人扬州市建设局辩称：
答辩人作出处理意见是由于接到投诉而启动的调查监督程序，答辩人作出了处理意见，投诉人投诉的问题得到了处理，投诉人的利益得到保障和落实，答辩人即履行了法定职责。事实上，投诉人的利益也通过"用户自行加固，学校补偿"的处理方案得到了最终解决。上诉人要求答辩人责令施工单位加固没有法律依据，应当依法驳回。
⑶扬州大学未答辩。
⑷二建公司述称：
扬州市建设局对涉案房屋的投诉已经进行了处理，至于是否对二建公司进行处罚是扬州市建设局的自由裁量权。二建公司已经承担了对扬州大学的赔偿责任，不再负有责任。

（四）二审事实和证据
江苏省扬州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。二审另查明：本院在审理扬州市第二建筑工程有限公司与扬州大学建设工程承包合同工程款和赔偿损失一案过程中，为了了解楼板的厚度和楼板开裂状况，确保结构安全，曾于2003年委托上海房屋质量检测站对苏农五村16幢、18幢房屋进行鉴定。2003年10月30日，上海房屋质量检测站作出沪房鉴（001）证字第2003-366号《房屋质量检测报告》，检测结论为：楼板厚度不满足原设计要求和承载力要求，需采取加固措施；楼面板存在大量通长、贯穿性裂缝，影响了结构的正常使用性和耐久性，必须采取修复措施。

（五）二审判案理由
江苏省扬州市中级人民法院经审理认为：
第一、扬州市建设局对建设工程质量和房屋建筑工程质量的保修均负有监督管理的职责，其仅对住户的投诉作出处理意见，没有监督义务人按照处理意见的要求履行房屋建筑工程质量保修义务，不能视为完全履行了监管职责。理由如下：
《中华人民共和国建筑法》第六十二条规定，建筑工程实行质量保修制度。根据建设部《房屋建筑工程质量保修办法》（建设部第80号令）第三条的解释，房屋建筑工程质量保修，是指对房屋建筑工程竣工验收后在保修期限内出现的质量缺陷予以修复。涉案房屋竣工验收后在保修期限内出现质量缺陷，属于质量保修的范围。扬州市建设局组成的专家组在专家意见中明确要求：为保证结构的耐久性和房屋正常使用功能，施工单位应按房屋保修的有关规定予以处理。
《中华人民共和国建筑法》第七十五条规定："建筑施工企业违反本法规定，不履行保修义务或者拖延履行保修义务的，责令改正，可以处以罚款，并对在保修期内因屋顶、墙面渗漏、开裂等质量缺陷造成的损失，承担赔偿责任。"《建设工程质量管理条例》第四十三条规定："县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。"《房屋建筑工程质量保修办法》第五条规定："国务院建设行政主管部门负责全国房屋建筑工程质量保修的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内房屋建筑工程质量保修的监督管理。"上述法律、法规、规章均赋予了建设行政主管部门对建设工程质量和房屋建筑工程质量保修实施监督管理的职责。本案中，在涉案房屋出现质量问题后，扬州市建设局作出的处理意见已明确要求：由扬州大学牵头对现有裂缝作封闭、加固处理；正式施工前，加固设计、施工方案及施工合同必须报扬州市建设局备案；市建设工程质量监督站要加强对加固设计以及施工过程的全面监督。从上述法律法规的规定以及扬州市建设局作出的处理意见可以看出，扬州市建设局对房屋建筑工程质量保修负有监督管理的职责，其对住户的投诉作出处理意见，仅履行了部分职责，在扬州大学没有按照处理意见的要求履行保修义务的情况下，扬州市建设局应依职权监督扬州大学履行保修义务，使处理意见得到实际执行。而扬州市建设局在作出处理意见后没有督促扬州大学履行保修义务，存在质量缺陷的涉案房屋至今没有得到保修，应认定其没有完全履行监管职责，构成行政不作为。
第二、涉案房屋的保修义务应由扬州大学负责履行。《房屋建筑工程质量保修办法》第四条规定："房屋建筑工程在保修范围和保修期限内出现质量缺陷，施工单位应当履行保修义务。"该办法第十二条同时规定："施工单位不按工程质量保修书约定保修的，建设单位可以另行委托其他单位保修，由原施工单位承担相应责任。"根据上述规定，本案扬州市建设局作出的处理意见要求扬州大学委托其他施工单位对涉案房屋进行保修，且原施工单位已经通过诉讼程序赔偿了扬州大学房屋保修的费用，故原施工单位不再承担房屋保修的义务，因此，本案房屋保修的义务应由扬州大学负责履行。
第三、房屋建筑工程质量保修义务是强制性义务，扬州大学将房屋保修义务转移给住户，不符合法律规定。《中华人民共和国建筑法》第六十条规定："建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量。建筑工程竣工时，屋顶、墙面不得留有渗漏、开裂等质量缺陷；对已发现的质量缺陷，建筑施工企业应当修复。"《房屋建筑工程质量保修办法》第四条规定："房屋建筑工程在保修范围和保修期限内出现质量缺陷，施工单位应当履行保修义务。"房屋质量涉及到人的生命、财产安全，对已发现的房屋质量缺陷应当予以修复，且应当由建筑施工企业或建设单位予以修复，这是法律法规的强制性规定，必须遵照执行。扬州市建设局作出的处理意见，就是要求扬州大学负责对涉案房屋进行保修，且施工单位已将保修费用赔偿给扬州大学，但扬州大学没有对房屋进行保修，而是以金钱赔偿的方式代替房屋保修，将保修的义务转移给住户个人，该做法没有法律依据。同时，楼房作为一个整体建筑，各住户自行加固既无法实施，建设局对住户是否进行加固及其加固行为也无法进行监管，不能保证存在质量缺陷的房屋得到保修。
综上，扬州市建设局对房屋建筑质量保修负有监管职责，其作出处理意见后，没有监督扬州大学按照处理意见的要求履行保修义务，属于没有完全履行法定职责，构成行政不作为。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。对于上诉人提出要求对施工单位偷工减料、不按工程设计图纸施工的行为，按照《建设工程质量管理条例》的规定进行处罚之诉求，本院认为，在上诉人取得房屋所有权之前，扬州市建设局对涉案房屋的投诉问题已经处理完毕，当时的利害关系人均未提出异议，上诉人对其购买房屋前的行为提出异议，没有法律依据，且建设行政主管部门对施工单位是否进行处罚，与上诉人之间没有行政法上的利害关系，对此诉求本院不予支持。对于上诉人要求扬州市建设局将2002年投诉案卷宗移交城建档案馆之诉求，本院认为，江苏省建设厅制定的《江苏省建设工程质量投诉处理规定》有关移送卷宗方面的要求，是建设系统内部档案管理的规范和工作要求，扬州市建设局是否将涉案卷宗移送城建档案馆，对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人提出的该诉讼请求不属行政诉讼受案范围。对上诉人提出的扬州市建设局对其申请没有给予答复的问题，因上诉人在一审程序中并未就此提出请求，而在二审程序中提出该理由，本院不予理涉。

（六）二审定案结论
扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经审判委员会研究决定，作出如下判决：
一、撤销扬州市广陵区人民法院(2014)扬广行初字第0002号行政判决；
二、责令被上诉人扬州市建设局在本判决生效之日起两个月内履行扬州市建设局作出的扬政建（2002）305号处理意见书所涉房屋建筑工程质量保修监管职责；
三、驳回上诉人张某要求扬州市建设局处罚施工单位及移送投诉案卷宗的诉讼请求。
一、二审诉讼费各50元，由被上诉人扬州市建设局承担。

（七）解说
1、本案涉及对建设行政主管部门房屋质量监管程度的审查问题。《建筑法》赋予建设行政主管部门对房屋建筑质量进行监管的职责，其目的是保证建筑工程的质量和安全，从而保证生命财产的安全。建设行政主管部门对住户的投诉仅仅作出处理决定，而对负有保修义务的单位是否履行该处理决定不闻不问，那么，该处理决定便成了一纸空文，房屋工程质量即不能得到有效监督。因此，建设行政主管部门对住户的投诉作出处理意见，仅仅履行了部分职责，在义务人没有按照处理意见的要求履行保修义务时，建设行政主管部门应依职权监督义务人履行保修义务，使处理意见得到实际执行。房屋质量涉及到生命财产安全，建设行政主管部门作出的处理意见不能得到实际履行，存在质量缺陷的房屋没有得到保修，则应认定建设行政主管部门没有完全履行监管职责，构成行政不作为。本案的判决将敦促建设行政主管部门严格依法履行法定监管职责，以杜绝豆腐渣工程、楼歪歪现象的发生。
2、法律规定的义务不能擅自处分。公民、法人或者其他组织可以依法处分自己的民事权利，但对应当承担的行政义务和法律规定的强制性义务不能随意处分。《房屋建筑工程质量保修办法》第四条明确规定，房屋建筑工程在保修范围和保修期限内出现质量缺陷，施工单位应当履行保修义务。房屋质量涉及到生命财产安全，对有质量问题的房屋进行保修是法律规定的强制性义务，不能擅自处分。本案扬州市建设局作出的处理意见，要求扬州大学负责对涉案房屋进行保修，且施工单位已将保修费用赔偿给扬州大学，但扬州大学没有对房屋进行保修，而是以金钱赔偿的方式代替房屋保修，将保修的强制性义务转移给住户个人，使房屋质量的隐患没有得到消除，该做法违反法律规定，不能得到法院的支持。
3、原告虽然投诉的是自己一户房屋质量问题，但本案被诉的具体行政行为是建设行政主管部门有无履行房屋质量监管的法定职责，而本案建设主管部门应当履行的职责是监督房屋保修的义务人对涉案的两栋房屋进行保修，因此，二审法院判决责令被告对涉案的两栋房屋履行监管职责，而非就原告一户的房屋质量问题进行监督，符合行政诉讼法规定的对被诉具体行政行为进行审查的基本原则。
（宋德文）