（一）首部
1、判决书字号：保定市新市区人民法院（2014）新行初字第21号判决书。
3、诉讼双方：
原告吴某某。
委托代理人徐永，河北金房律师事务所律师。
委托代理人张某某。
被告清苑县人民政府，地址清苑县政府大院。
法定代表人王某，该县县长。
委托代理人刘凯庆，河北金冠律师事务所律师。
委托代理人詹某某，清苑县国土局工作人员。
5、审判机关和审判组织
审判机关：保定市新市区人民法院。
审判组织：审判长：赵志民、审判员：续永强、高进发。
（二）诉辩主张
1、被诉具体行政行为：
被告清苑县人民政府于2013年12月18日对张某某1、张某某2作出清政处字 [2013]第02号行政处理决定书载明：张某某1、张某某2：你二人于1998年7月申请办理的宅基地使用证（证号01-0152），根据清苑县公安局刑事科学技术检验意见书检验结论，属提供虚假材料骗取批准，根据《土地登记办法》第五十八条和《河北省土地登记办法》第四十二条之规定，决定：1、自接到本决定之日起十五日内，交回土地权利证书并办理注销登记，逾期不办理的，县国土局报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止；2、注销你二人于1998年7月骗取批准的0.61亩宅基地使用权登记，撤销你二人所持有的宅基地使用证（证号01-0152）。
2、原告诉称：
2013年12月18日，被告出具了清苑县人民政府行政处理决定书清政处字[2013]第02号，认定张某某1、张某某21987年7月申请办理的宅基地使用权证（证号01-0152），属提供虚假材料骗取批准，根据《土地登记办法》第五十八条和《河北省土地登记办法》第四十二条之规定， 一是敦促二人交回土地权利证书并办理注销登记，逾期不办的将公告后，废止原土地权利证书。二是注销二人于1998年办理的0.61亩宅基地使用权证，撤销二人所持有的宅基地使用证（证号01-0152）。原告认为，被告作出的决定事实不清，证据不足，适用依据错误，违背了相关法定程序，理由如下：（1）、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，属于行政处罚，应受《行政处罚法》的规范和制约，吊销宅基使用证是很严厉的行政处罚，仅次于剥夺人身权利，《行政处罚法》第三十九条规定"行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚应当制作行政处罚决定书......"，被告使用行政处理决定书显然程序不合法。被告的行政处理决定书中称"根据清苑县公安局刑事科学技术检验意见书检验结论，属提供虚假材料骗取批准......"，被告没有载明违反法律、法规或者规章的事实，只载明了一份证据，也没说这份证据证明了哪点事实，就作出属提供虚假材料骗取批准的结论，明显属于事实不清。（2）、《土地登记办法》第五十八条规定"国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后原土地权利证书废止。"，张某某1、张某某2认为土地登记薄记载的事项没有错误，这么多年来没有任何人提出异议，不知道哪一个记载事项出了错误，明显属于适用法律依据错误。（3）、《河北省土地登记办法》第四十二条规定"当事人在申请办理土地登记时隐瞒真实情况或者提交虚假材料，造成登记错误的，由国土资源行政主管部门依法办理更正或者注销登记，并对属于非经营活动的处以一千元以下的罚款，对属于经营活动的处以一千元以上一万元以下的罚款；给他人造成经济损失的，依法承担民事责任。"以上条文有三个重点：一是违纪人是当事人，即张某某1、张某某2，但被告作出的行政处理决定书没有证明是张某某1、张某某2。二是违纪时间，即在申请办理土地登记时，而行政处理决定书的时间是1998年7月申请办理宅基使用证时，事实是办理土地登记是于1987年全县统一进行的土地登记。1998年7月只是补办宅基使用证。时间相差十多年。三是违纪结果，即造成登记错误，张某某1、张某某2登记没有一点错误。因此，适用《河北省土地登记办法》第四十二条是错误的。（4）、被告违反《民事诉讼法》第八十四条规定、第八十五条有关送达的规定，原告知晓并收到行政处理决定书的时间为2014年1月14日，从决定书的作出到送达，超过7天，并且没有直接送达签收或交代理人、代收人签收。这明显属于程序不合法。基于以上理由，请求:依法撤销清苑县人民政府行政处理决定书清政处字（2013）第02号。原告提交的证据：（1）、1998年7月补办申请。（2）、2000年9月3日（2000）清行初字第3号行政判决书。（3）、2000年12月27日（2000）保行终字第99号行政判决书。（4）、1999年9月16日（1999）上字第1号行政处理决定书。
3、被告辩称：
（1）、程序合法。宅基地使用证是农村村民合法使用农村集体土地的权利凭证，它既不是许可证，又不是执照。注销张某某1、张某某2宅基地使用权证登记及宅基地使用证，不属于行政处罚，显然不受《中华人民共和国行政处罚法》的规范调整。张某某1、张某某2提供虚假材料骗取批准，答辩人依据《土地登记办法》第五十八条和《河北省土地登记办法》第四十二条的规定，依法作出清政处字[2013]第02号清苑县人民政府行政处理决定书，并依法送达，程序合法。（2）、张某某1、张某某2提供虚假材料骗取批准，依法应注销其宅基地使用权登记，撤销其宅基地使用证，事实清楚，证据充分。2009年6月1日冉庄村民梁桥反映张某某1、张某某2造假章办理宅基地证的问题，清苑县国土资源局于2011年2月25日，结合冉庄镇政府将张某某1、张某某2的县宅基地登记表及张某某1在1987年宅基地证丢失补办申请与同期冉庄村村民王志生、王志斌、王二虎的县宅基地登记表由公安机关进行司法鉴定。检验结论：张某某1出具的1987年宅基地证丢失补办申请及县宅基地登记表上的清苑县冉庄镇人民政府印章印痕与同期王志生、王志斌、王二虎的县宅基地登记表不是同一印章拓印形成。由此可以证实，张某某1、张某某2提供了虚假材料，申请办理的宅基地登记属骗取批准，必然导致登记错误，依据《土地登记办法》第五十八条"国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报请人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。"及《河北省土地登记办法》第四十二条"当事人在申请办理土地登记时隐瞒真实情况或者提交虚假材料，造成登记错误的，由国土资源行政主管部门依法办理更正或者注销登记"之规定，答辩人依法作出清政处字[2013]第02号清苑县人民政府行政处理决定书，处理事实清楚，证据充分。三、适用法律正确。《土地登记办法》和《河北省土地登记办法》明确规定了土地登记注销的情形、程序及法律后果，答辩人依据《土地登记办法》第五十八条和《河北省土地登记办法》第四十二条规定依法作出处理决定，适用法律正确。综上，答辩人作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请依法维持，驳回被答辩人的诉讼请求。被告于2014年4月18日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：（1）、冉庄村民梁桥反映材料。（2）、清苑县公安局刑事科学技术检验意见书、张某某1丢失补办申请。（3）、立案呈批表。（4）、县宅基地登记表。（5）、张某某1、张金江、张某某、李艳芬询问笔录。（6）、清苑县国土资源局关于注销张某某1、张某某2宅基地登记的请示、清苑县人民政府批示。（7）、2012年12月7日对张某某1、张某某2宅基地使用权注销登记通知书、2013年4月28日撤销2012年12月7日对张某某1、张某某2宅基地使用权注销登记通知书通知、2013年5月9日对张某某1、张某某2宅基地使用权注销登记通知书。（8）、行政复议申请书。（9）、行政复议答复书。（10）、保政行复决[2014]4号保定市人民政府行政复议决定书。(11)、《土地登记办法》、《河北省土地登记办法》。
（三）事实和证据
保定市新市区人民法院经公开审理查明：2009年6月1日冉庄村民梁桥反映张某某1伪造公章办理土地使用证，2011年冉庄派出所委托清苑县公安局对张某某1、张某某2县宅基地登记表、宅基地证丢失补办申请上"清苑县冉庄村民委员会"、"清苑县冉庄镇人民政府" 印章印痕进行鉴定，2011年2月25日鉴定机关检验结论认定两份送检材料上的"清苑县冉庄镇人民政府"印章印痕与比对印章不是同一印章拓印形成。2012年12月7日向张某某1、张某某2作出宅基地使用权注销登记通知书，并张贴到其住宅门口，经案外人张某某反映，被告认为2012年12月7日向张某某1、张某某2作出宅基地使用权注销登记通知书存在瑕疵，予以撤销，并将通知张贴到其门口，2013年5月9日再次向张某某1、张某某2作出宅基地使用权注销登记通知书，张贴到其门口，被告于2013年12月18日依据清苑县公安局刑事科学技术检验意见书检验结论，认定张某某1、张某某2提交的1987年7月县宅基地登记表、1998年7月宅基地证丢失补办申请上清苑县冉庄镇人民政府的印章与比对印章印痕不一致，属提交虚假材料，根据《土地登记办法》第五十八条、《河北省土地登记办法》第四十二条的规定，对张某某1、张某某2作出清政处字[2013]第02号清苑县人民政府行政处理决定书。决定：（1）、自接到本决定之日起十五日内，交回土地权利证书并办理注销登记，逾期不办理的，县国土局报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止；（2）、注销你二人于1998年7月骗取批准的0.61亩宅基地使用权登记，撤销你二人所持有的宅基地使用证（证号01-0152）。张某某1不服，申请行政复议，2014年3月17日保定市人民政府作出保政行复决字[2014]4号行政复议决定书，维持了被告作出的处理决定书。另，2006年张某某1及其弟张金江以四万元将宅基地及地上房屋卖给其侄子张某某。
上述事实有下列证据证明：
原告对被告提交的3、5、7、8、9、10、11号证据真实性无异议，对3、5、7、8、9、10、11号证据予以认定。原告对被告提交的1号证据异议认为，对冉庄村民梁桥反映张某某1、张某某2造假公章的举报不认可，梁桥与张某某1对争议宅基地有背景，已打了十多年民事、行政诉讼。2号证据是经当地派出所委托，清苑县公安局作出技术鉴定，只说冉庄镇人民政府印章与比对印章印痕不一致，一致不一致与张某某1、张某某2有什么关系。4号证据县宅基地登记表是张某某1、张某某2按程序逐级办理的，并未骗取。6号证据清苑县国土局请示的内容是根据梁桥反映材料和公安局技术鉴定而来，说明清苑县国土局先入为主，办事粗糙，带有偏见，另1987年为登记时间，1998年为补办时间，相差十几年，张某某1、张某某2没有必要作假，这块宅基地从民国至今都是张某某1、张某某2使用，是祖宅。被告辩驳认为，对张某某1、张某某2宅基地登记及补办表中冉庄镇人民政府印章印痕与同期他人表中印章比对不一致，是认定他们提供虚假材料骗取批准的焦点，根据相关规定张某某1、张某某2对本案真实性负合法性责任，与他们有关系。被告对原告提交的1、2、3、4号证据认为，1号证据中冉庄镇人民政府印章与同期冉庄村民表上的印章印痕不一致，说明张某某1、张某某2提交了虚假材料。2、3、4号证据与本案无关，不予质证。原告对被告提交的1、2、4、6号证据的异议观点以及被告对原告异议的辩驳意见不作评判，对被告提交的1、2、4、6号证据不作评判。原告提交的1号证据与被告提交的2号组证据中的内容相一致，亦不作评判，2、3、4号证据为生效法律文书不作评判。
（四）判案理由
保定市新市区人民法院经审理认为：
原告对被告的执法主体无异议，对被告的执法主体予以确认。根据《中华人民共和国土地登记办法》第五十八条"国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报请人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止"的规定，被告发现张某某1、张某某2土地登记薄记载的事项确有错误，即1987年7月县宅基地登记表、1998年7月宅基地证丢失补办申请上清苑县冉庄镇人民政府的印章与比对印章印痕不一致，应书面通知当事人在规定期限内办理更换或注销原土地权利证书的手续，而被告于2013年5月9日将宅基地使用权注销登记通知张贴到张某某1、张某某2已出卖给张某某住宅门口，其送达程序存有瑕疵，民事诉讼法规定的送达程序是一种严格的规范制度，是递进规范，而不是选择规范，应先适用直接送达，无法直接送达的，才可适用其他方式的送达，被告于2013年5月9日将通知张贴形式向张某某1、张某某2送达，应视为没有送达，被告在2013年12月18日对张某某1、张某某2作出清政处字[2013]第2号清苑县人民政府行政处理决定书后，没有证据证明何时，以何种方式向张某某1、张某某2送达处理决定书。鉴于此，原告对被告办案程序的异议观点成立，对其主张予以支持。被告所述观点无有效证据加以证明，对其主张不予支持，对被告办案程序不予确认。综上，被告被诉具体行政行为主体适格，但程序违法。
（五）定案结论
保定市新市区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，作出如下判决：
撤销被告清苑县人民政府于2013年12月18日作出的清政处字 [2013]第02号行政处理决定书。
案件受理费50元，由被告清苑县人民政府负担。
（六）解说
行政机关应书面通知当事人在规定期限内办理更换或注销原土地权利证书的手续，而被告于2013年5月9日将宅基地使用权注销登记通知张贴到张某某1、张某某2已出卖给张某某住宅门口，其送达程序存有瑕疵，民事诉讼法规定的送达程序是一种严格的规范制度，是递进规范，而不是选择规范，应先适用直接送达，无法直接送达的，才可适用其他方式的送达，被告于2013年5月9日将通知张贴形式向张某某1、张某某2送达，应视为没有送达，被告在2013年12月18日对张某某1、张某某2作出清政处字[2013]第2号清苑县人民政府行政处理决定书后，没有证据证明何时，以何种方式向张某某1、张某某2送达处理决定书。故本案行政机关作出行政行为因送达程序瑕疵，应予以撤销。
（姜文琦）
【裁判要旨】送达程序是一种严格的规范制度，是递进规范，而不是选择规范，应先适用直接送达，无法直接送达的，才可适用其他方式的送达。行政机关越过送达方式递进顺序且不能证明有效送达的，应视为没有送达，人民法院应当予以撤销。
