1.判决书字号
一审判决书：上海市奉贤区人民法院（2014）奉行初字第44号。
二审裁定书：上海市第一中级人民法院（2014）沪一中行终字第384号。

2.案由：不符行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：晋海家居用品（上海）有限公司。
法定代表人：李某，执行董事。
委托代理人：黄新宏，北京炜衡（上海）律师事务所律师。
委托代理人：黄万泉，北京炜衡（上海）律师事务所律师。
被告（被上诉人）：上海市奉贤区城市管理行政执法局。
法定代表人：瞿某，职务局长。
委托代理人：沈某，男，上海市奉贤区城市管理行政执法局副局长。
委托代理人：姚某，男，上海市奉贤区城市管理行政执法局工作。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市奉贤区人民法院。
审判员：钟渊。
二审法院：上海市第一中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：岳婷婷；代理审判员：刘智敏、宁博。

6.审结时间
一审审结时间：2014年08月26日。
二审审结时间：2014年11月20日。

1.一审诉辨主张
原告晋海家居用品（上海）有限公司诉称，2013年12月18日，被告发现在庄行镇西闸公路靠近浦灵路北侧洒落少许垃圾，遂找原告询问，原告明确告知被告工作人员，该处垃圾虽然是原告的生产垃圾，但是并非原告倾倒。原告的生产垃圾是由案外人岳雪梅收购后处置，且在被告调查过程中岳雪梅也承认其从原告处回收来及并倾倒垃圾的事实。而被告于2014年2月24日对原告作出罚款人民币45,000元的处罚。原告认为被告所作的处罚决定认定事实错误,程序违法且没有法律依据,故原告起诉要求撤销被告奉贤城管局作出的第2201306175号行政处罚决定书。
原告就其主张向法庭提供如下证据：
1、被告奉贤城管局于2014年2月24日作出的第2201306175号《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出行政处罚的事实。
2、上海市奉贤区人民政府于2014年6月16日作出的奉复决字[2014]第10号《行政复议决定书》，证明原告不服被告的处罚决定，向上海市奉贤区人民政府提出行政复议的事实。
经质证，被告对原告提供的证据的真实性没有异议。
被告奉贤城管局辩称，2013年12月18日，被告执法人员发现在庄行镇西闸公路靠近浦灵路北侧河岸处倒有一堆垃圾，并在垃圾中发现标有原告名称的成品标示卡、塑料外包装袋等废弃物，经被告调查：原告承认该垃圾属于原告，但是否认是其倾倒。被告于2014年1月20日向原告送达《行政处罚听证告知书》，但是原告未在期限内提出听证申请，被告遂于2014年2月24日作出第2201306175号行政处罚决定书，决定对原告罚款人民币45,000元。被告认为其作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律条款正确，程序合法，请求法院予以维持。
庭审中，就被告奉贤城管局提供的证明其作出该具体行政行为合法的证据、依据进行了质证：
一、职权依据
《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(一)项："市和区、县城管执法部门实施行政执法的范围包括：（一）依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定，对违反市容环境卫生管理的违法行为实施行政处罚。"；
经质证，原告对被告的职权依据没有异议。
二、事实依据
1、《现场检查笔录》一份及取证照片六张，证明被告于2013年12月18日发现相关违法行为的事实;
2、《责令改正通知书》一份及《询问通知书》一份，证明被告依法要求原告进行改正并配合调查的事实;
3、被告于2013年12月18日对褚建源、尤光良制作的《询问笔录》二份，证明该处经常被倾倒类似垃圾的事实;
4、《现场检查笔录》一份及取证照片二张，证明原告方未在规定期限内处理垃圾并存在燃烧痕迹的事实；
5、被告于2013年12月23日对聂辉兵制作的《陈述笔录》一份及聂辉兵身份证明复印件一份及原告工商档案机读材料一份，证明该处垃圾确属于原告公司所有，聂辉兵陈述可能是收垃圾人员收走后乱倾倒，但未提供相关人员基本信息的事实；
6、被告于2014年1月6日对岳雪梅制作的《询问笔录》一份及岳雪梅身份证复印件一份，证明自2013年9月起岳雪梅在原告处收垃圾的事实；
7、《行政处罚处罚听证告知书》及《送达回执》各一份，证明被告依法告知相关人处罚听证的事实;
8、光盘一份，证明被告向原告留置送达《行政处罚处罚听证告知书》、第2201306175号《行政处罚决定》的事实。
9、第2201306175号《行政处罚决定》及《送达回执》各一份，证明被告作出行政处罚决定的事实；
10、《行政复议决定书》一份，证明原告不服处罚决定申请复议，复议机关作出维持被告具体行政行为的事实；
经质证，原告对于被告提供的证据1、2、3的真实性没有异议，但是，被告存在先调查后立案的情形，且不能证明原告倾倒垃圾的事实。对于被告提供的证据4、7、8，原告不予认可。对于被告提供的证据5、6、9、10的真实性原告没有异议。
三、法律依据
《上海市市容环境卫生管理条例》第二十八条第一款第（四）项、第二款。
经质证，原告认为被告适用法律错误，原告并非倾倒垃圾的行为人，故法条并不适用于原告。
四、程序依据
2013年12月18日(奉)城管立字[2013]第06175号立案审批表及案件调查终结审批表一份，证明被告在执法过程中依法履行法定程序的事实。
经质证，原告对被告的执法程序证据的真实性没有异议，但是认为立案审批表中的领导审核日期有改动，明显由2013年12月20日改成2013年12月18日，被告存在先调查立案的情形。

2、一审事实和证据
上海市奉贤区人民法院一审查明：2013年12月18日，被告执法人员发现在奉贤区庄行镇西闸公路靠近浦灵路北侧河岸处倒有一堆垃圾，并在垃圾中发现标有原告名称的成品标示卡、塑料外包装袋等废弃物。被告当场制作了《现场检查笔录》并拍照取证，同时，向原告开具了《责令改正通知书》和《谈话通知书》。2013年12月20日，被告再次对现场进行核查，发现场有焚烧的痕迹。经被告向原告的工作人员调查，其承认该处垃圾属于原告，但是并非原告的工作人员倾倒，可能是收垃圾的人员倾倒。被告于2014年1月6日对岳雪梅制作了《询问笔录》查明：其向原告收购垃圾后，其丈夫将没用的垃圾倒在浦灵路垃圾房。2014年1月20日被告以留置送达方式向原告送达《行政处罚听证告知书》，因原告未在法定期限内提出听证申请，被告于2014年2月24日做出了第2201306175号《行政处罚决定书》。对此，原告不服，向上海市奉贤区人民政府提出行政复议，上海市奉贤区人民政府于2014年6月16日作出的奉复决字[2014]第10号《行政复议决定书》，维持被告作出的具体行政行为，原告仍不服，遂诉诸法院。

3、一审判案理由
上海市奉贤区人民法院经审理认为：根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(一)项之规定，被告奉贤城管局作为本区市容环境卫生管理的主管部门，其具有对行政区域内违反市容环境卫生管理的违法行为实施行政处罚的主体资格。
对于事实认定及法律适用，原告主张虽然被倾倒的垃圾属于原告，但是系岳雪梅购买后倾倒，并非原告倾倒。原告并非违法行为人，被告依据《上海市市容环境卫生管理条例》第二十八条第一款第（四）项、第二款处罚原告，属于认定事实不清，适用法律错误。被告辩称原告将具有利用价值废弃物混合交予岳雪梅处理，事实上就是属于委托关系，而岳雪梅明显没有处理的资质和能力。从因果关系看，由于原告将垃圾交由不具有垃圾处理资质人员处理的行为，应承担相应的行政后果。本院认为，《上海市市容环境卫生管理条例》第三十八条第二款、第三款规定，单位产生的废弃物，由单位负责收集、运输或者委托市容环境卫生作业服务单位收集、运输。废弃物的处置，由市市容环境卫生管理部门统一组织实施。原告将废弃物（垃圾）擅自处置给没有相应资质的人员处理，致使废弃物未得到有效处置，其行为违反了《上海市市容环境卫生管理条例》第二十八条第一款第（四）项、第二款的规定，被告据以处罚，并无不当。故本院对原告的主张不予采纳。
对于被告的执法程序，原告主张被告存在未立案先调查，未在处罚前告知原告陈述、申辩、听证的权利，执法人员身份不确定等违法之处。被告辩称其在处罚前向原告留置送达听证告知书，立案审批表是其内部文件，不是法院审查范围，参与询问岳雪梅的刘益属被告的执法人员。本院认为，被告提供的立案审批表中承办人员拟办意见栏、部门负责人审核意见栏及机关负责人审批意见栏中的日期均为2013年12月18日，虽然，后两栏的日期中"18"有涂改痕迹。但是，原告没有提供被告在2013年12月18日以后立案的证据。对于听证告知的问题，被告提供了送达回证及光盘，虽然被告在复议阶段未提供光盘，但是，光盘客观反映被告将《行政处罚处罚听证告知书》及《行政处罚决定书》留置送达给原告的事实。光盘是对送达回证证明力的补强，被告在复议阶段未提供光盘，属于重大瑕疵，但是，该瑕疵未影响原告的救济权利，不足以导致具体行政行为的撤销。而在对岳雪梅的询问，虽然刘益并非立案审批表中的承办人，但是，在笔录中告知被询问人刘益的身份和申请回避的权利，且刘益和立案审批表中明确的承办人张弓一起询问，并无不当。
综上，被告作出的第2201306175号行政处罚决定，所依据的事实证据清楚、适用法律正确、执法程序并无不当。

4、一审定案结论
上海市奉贤区人民法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
 驳回原告晋海家居用品（上海）有限公司要求撤销被告上海市奉贤区城市管理行政执法局作出的第2201306175号行政处罚决定书的诉讼请求。

上诉人晋海公司上诉称，原审法院认定事实错误。本案中，现场的垃圾虽然是晋海公司的生产废弃物，但是由案外人岳雪梅收购，并由其处理，而岳雪梅并非晋海公司员工。因此，本案中实际的违法行为人系岳雪梅，奉贤城管局的处罚对象应当为岳雪梅。奉贤城管局将《市容卫生管理条例》第二十八条第一款第（四）项作为处罚依据，属于适法错误。此外，即使晋海公司将垃圾交由无收运资质的岳雪梅处理违反了相关规定，那么对晋海公司进行处罚也必须有相应的依据，而事实上这样的依据并不存在。原审法院对此未予认定也属适用法律错误。在执法程序方面，奉贤城管局也存在多项违法之处。一是在作出处罚决定前未进行事先告知。奉贤城管局仅声称其对晋海公司进行过听证告知，但其提供的证据无法证明该主张。而且听证告知与处罚前事先告知有严格区别，不可互相替代。奉贤城管局既未进行听证告知，也未进行处罚前事先告知，剥夺了晋海公司陈述和申辩的权利。原审法院对所谓送达《行政处罚听证告知书》视频资料的采信违反了法律规定，其认定也属错误。二是奉贤城管局对本案的实际立案日期为2013年12月20日，意味着奉贤城管局存在未立案、先调查的行为，应认定为程序违法。三是奉贤城管局虽然发现违法事实，但在对事实未进行查明的情况下，便责令晋海公司清理现场垃圾，缺乏事实依据，而且整改通知也是在未立案的情况下作出，故此举也属程序违法。综上，请求撤销原审判决，改判支持晋海公司原审诉讼请求，即撤销奉贤城管局作出的被诉具体行政行为。

被上诉人奉贤城管局辩称，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称：《行政处罚法》）第十六条及《城管执法条例》第十一条第一款第（一）项的规定，该局有权在奉贤区行政区域内对乱倒垃圾行为实施行政处罚。在本案中，现场发现的垃圾上有晋海公司的成品标识卡、塑料外包装等标记，奉贤城管局据此对晋海公司进行调查，并获得了充分的证据。晋海公司并未按照相关规定自行收集、运输废弃物，或将废弃物委托市容环境卫生作业服务单位收集、运输，而是将上述垃圾委托案外人岳雪梅处理，此种行为属于无效委托，岳雪梅乱倒垃圾行为的法律责任应当由晋海公司承担。故奉贤城管局作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿。在此基础上，处罚所依据的法律正确，处罚幅度亦属适当。在执法程序方面，奉贤城管局的调查、立案、送达，以及决定的作出，均符合程序规范的要求。对于晋海公司所提出的立案时间问题，该局认为调查先于立案并无不当，且立案审批表属行政机关内部文件，并不对外发生效力。而送达文书的视频资料之所以在复议程序中未能提交则是因为该局执法记录仪数据采集站维护所致，但该局已留置送达相关文书，晋海公司拒不签收的事实是清楚的。综上，晋海公司的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，被上诉人奉贤城管局仍以一审时已向一审法院提供的《市容卫生管理条例》、《城管执法条例》、《现场检查笔录》2份、照片8张、《责令改正通知书》、《询问通知书》、《询问笔录》3份、《陈述笔录》、聂辉兵身份证复印件、晋海公司工商档案机读材料、《行政处罚听证告知书》及《送达回执》、第2201306175号《行政处罚决定书》及《送达回执》、反映听证告知书及行政处罚决定书送达情况的光盘、《行政复议决定书》、（奉）城管立字［2013］第06175号立案审批表、案件调查终结审批表等证据、依据，证明其作出的行政处罚决定合法。