（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：慈溪市人民法院（2013）甬慈行初字第42号
二审判决书：宁波市中级人民法院（2014）浙甬行终字第13号

2.案由：土地政府信息公开

3.诉讼双方
原告（上诉人）：钱某
被告（被上诉人）：慈溪市掌起镇人民政府
委托代理人：郑伟，浙江金穗律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：浙江省慈溪市人民法院。
合议庭组成人员：审判长陈银建；代理审判员岑央波；人民陪审员童松迪。
二审法院：宁波市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长陆玉珍；代理审判员孙雪、秦峰。

6.审结时间：
一审审结时间：2013年11月12日。
二审审结时间：2014年1月16日。

（二） 一审诉辩主张

1. 被诉具体行政行为
2013年8月29日，被告慈溪市掌起镇人民政府对原告作出《政府信息公开申请答复书》，其主要内容为：对原告提出的要求政府信息公开的申请，被告于2013年4月10日作出了《信访事项答复意见书》，后原告不服该行政行为而提起行政诉讼。法院经审理后判决撤销《信访事项答复意见书》第一项政府信息公开答复内容，并责令被告在判决生效之日起三十日内重新作出处理。经审查，答复如下：第一，柴家村共有迁建安置户317户、货币安置户16户，具体内容详见附件1；柴家村2000年以后宅基地使用的审核情况详见附件2。第二，对于要求公布柴家村2000年以来宅基地分配的实际名单及面积、地段，以及在大桥征用地上外村建房户的全部名单及实际住户名单等信息的申请，经查，经过被告审核的柴家村2000年以来宅基地使用者的名单等信息同上述第一项的附件2，除上述名单外，因被告未审核过柴家村其他人员的使用宅基地的申请，故未收集到此类信息，无法提供；关于外村人员在柴家村建房等的相关信息，因被告未审核过外村人员在柴家村使用宅基地的申请，故未收集到此类信息，无法提供。

2.原告钱某起诉称：2013年9月2日，原告收到被告作出的《政府信息公开申请答复书》，其仅对原告要求公开的政府信息作出部分答复，而最关键的要求公布在柴家村建房的外村人员的全部名单、宅基地的面积、地段及在柴家村建房的外村人员的全部名单、实际住户名单仍未公开。原告认为被告不可能在履行职责过程中没有获取原告所要求公开的信息。理由如下：首先，被告曾多次对柴家村财务进行审计，最近一次是在2012年；其次，建房户的各种配套设施经被告所属的有关部门许可安装。综上，被告以未收到其他建房户和外来人员的建房信息是完全站不住脚的，大量的事实证明被告在履行行政职责的过程中应该和能够完全获取这些信息。现诉请判令撤销被告作出的《政府信息公开申请答复书》第二项答复，并责令被告按原告申请要求重新作出答复。

3.被告慈溪市掌起镇人民政府答辩称：被告按照（2013）甬慈行初字第25号行政判决第二项，依法对原告提出的政府信息公开申请重新作出处理，制作并送达了《政府信息公开申请答复书》。被告认为，原告提出的政府信息公开申请第五项，被告已经明确告知不存在，且原告也未能提供该政府信息由被告制作和保存的相关证据和线索，该信息也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条规定的被告应主动公开的政府信息范围。综上，被告对原告的政府信息公开申请已经依法、全面履行了政府信息公开义务，请求驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
浙江省慈溪市人民法院经审理查明：2012年11月1日，原告钱某向慈溪市信访局提交了《要求掌起镇政府信息公开申请书》，并于2013年1月17日向被告慈溪市掌起镇人民政府邮寄了《要求掌起镇政府信息公开申请书》。被告在收到该申请后，于2013年4月10日作出了《信访事项答复意见书》。原告不服《信访事项答复意见书》第一项答复内容，于2013年4月25日提起行政诉讼。经审理，本院于2013年7月11日作出（2013）甬慈行初字第25号行政判决，撤销被告于2013年4月10日作出的《信访事项答复意见书》第一项政府信息公开答复内容，并责令被告在判决生效之日起三十日内对原告提出的政府信息公开申请重新作出处理。该判决已于2013年8月6日起发生法律效力。2013年8月29日，被告对原告作出《政府信息公开申请答复书》，其主要内容为：第一，柴家村共有迁建安置户317户、货币安置户16户，具体内容详见附件1；柴家村2000年以后宅基地使用的审核情况详见附件2。第二，对于要求公布柴家村2000年以来宅基地分配的实际名单及面积、地段，以及在大桥征用地上外村建房户的全部名单及实际住户名单等信息的申请，经被告审核的柴家村2000年以来宅基地使用者的名单等信息同上述附件2，除上述名单外，因被告未审核过柴家村其他人员的使用宅基地的申请，故未收集到此类信息，无法提供；关于外村人员在柴家村建房等的相关信息，因被告未审核过外村人员在柴家村使用宅基地的申请，故未收集到此类信息，无法提供。原告不服《政府信息公开申请答复书》的第二项答复，再次向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.《要求掌起镇政府信息公开申请书》复印件一份，证明原告申请被告政府信息公开的事实；
2.《政府信息公开申请答复书》复印件一份，证明被告对原告要求公开政府信息的申请已经作出答复的事实；
3.（2013）甬慈行初字第25号行政判决书复印件一份，证明原告曾提起过行政诉讼，慈溪市人民法院判令被告应当对原告的申请作出答复的事实；
4.慈溪市国土资源局掌起国土资源所出具证明一份，证明慈溪市掌起镇柴家村从2000年1月至2013年8月，农村建房土地使用审批情况与被告于2013年8月29日作出的《政府信息公开申请答复书》附件2所列内容一致。

（四） 一审判案理由
浙江省慈溪市人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项、第（三）项、第二十六条之规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；依法不属于被申请的行政机关公开或者该政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。本案中，被告已在生效的本院（2013）甬慈行初字第25号行政判决确定的期限内针对原告提出的政府信息公开申请作出《政府信息公开申请答复书》，并向原告公开了有关政府信息的事实清楚。因原告对《政府信息公开申请答复书》的第二项答复不服而起诉，故本院仅对该项答复是否合法进行审查。经审查，被诉的第二项答复可区分为两部分内容，其中第一部分内容是被告对原告提出的有关政府信息公开申请作出答复，并将经过被告审核的柴家村2000年以来宅基地使用者名单的信息以书面形式提供给原告。经本院向慈溪市国土资源局掌起国土资源所调查，经过批准的宅基地使用者与被告公开的名单一致。因此，被告对属于公开范围的政府信息已履行公开的职责，该答复符合法律规定。被诉的答复第二部分内容是，除了被告予以公开的宅基地使用者名单外，对原告申请所涉的柴家村2000年以来宅基地分配的实际名单、外村人员在柴家村使用宅基地建房的名单等信息，因被告未审核过柴家村其他人员、外村人员的宅基地申请，故未收集到此类信息，无法提供。该部分内容的答复实质上是对不属于被告公开的原告申请所涉政府信息的告知。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款之规定，被告具有对农村宅基地申请进行审核的行政职权。基于对宅基地申请的审核权，被告可以获取经过其审核并最终获得有关行政机关批准的宅基地使用者的名单。但是，被告对宅基地的审核是依申请的行政行为，在没有申请人提出宅基地申请的情况下，被告不能行使宅基地的审核权。而原告申请公开的信息，包含了未经过被告审核在柴家村使用宅基地建房人员的名单，因这部分建房人员并未提出宅基地申请，被告不可能在行使宅基地审核权的过程中获取原告所申请的相关信息。故被告以其未审核宅基地申请为由，答复原告未收集到此类信息，无法提供，应认定被告已履行其法定告知义务和说明理由义务，该部分答复并无不当。原告在诉讼中主张，在柴家村建房的全部人员中，经被告审核的合法建房户仅占小部分，大多数该村建房户及全部外村建房户均未经过被告审核；被告在履行村级财务审计、建房户配套设施安装许可等行政职责过程中应当获取此类信息。本院认为，未经被告审核在柴家村使用宅基地建房，显然已超出被告审核宅基地的权限范围，被告在行使审核权的过程中无法获取未经过其审核在柴家村使用宅基地建房人员名单的信息。而未经批准在柴家村使用宅基地建房的行为，并不符合土地管理法律、法规。对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，是县级以上人民政府土地行政主管部门的法定职责，而非被告的法定职责。即使被告在履行对村级财务的审计等职责过程中发现有违反土地管理法律、法规的行为，也无权进行监督检查，而原告可以根据《中华人民共和国土地管理法》第六条之规定，向土地管理部门提出检举和控告。但被告在行使其他行政职权过程中发现未经过其审核而在柴家村使用宅基地建房的行为，并不能作为其应当获取原告申请所涉信息的理由。此外，原告在诉讼中提供的证据也不能证明在被告处存在此类信息。

（五）一审定案结论
浙江省慈溪市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，作出如下判决：
一、驳回原告钱某要求撤销被告慈溪市掌起镇人民政府于2013年8月29日作出的《政府信息公开申请答复书》第二项答复的诉讼请求。二、驳回原告钱某要求责令被告按原告政府信息公开申请要求重新作出答复的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
1.上诉人所在村存在多处未经审核所建的住宅，这些住宅的建成实际上都获得了上诉人所在村村委会和被上诉人的许可，否则无法办理水、电等配套设施，且一旦动工，被上诉人的有关部门马上会出面制止。2.被上诉人在农村住宅建设中负有审批、管理及对擅自建房行为进行处罚等行政职责。被上诉人在履行这些法定职责过程中，不可能没有获取或保存上诉人要求公开的上诉人所在村未经审核所建住宅的相关信息，被上诉人不予公开此类信息违法。请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人作出的《政府信息公开申请答复书》中的第二项答复内容，依法判令被上诉人按上诉人要求重新作出答复。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
1.被上诉人对农村宅基地建房申请负有审核职责，被上诉人已向上诉人公开了经其审核在上诉人所在村使用宅基地建房的有关信息，已经履行了政府信息公开义务。2.被上诉人并未制作或保存上诉人所在村未经审核所建住宅的相关信息，并已告知上诉人，上诉人也未能提供被上诉人制作或保存此类信息的线索，上诉人要求被上诉人公开此类信息，没有依据。3.未经审核非法占地建房的查处信息，上诉人应当向土地管理行政机关申请获取，但该类信息与上诉人的生产、生活或科研等特殊需要无关。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

2. 二审事实和证据
二审审理时，双方当事人均未向二审法院提供新的证据。双方当事人在一审时向原审法院提供的证据均随案移送至本院。根据随卷证据及询问，二审法院对原审法院认定的事实予以确认。

3. 二审判案理由
宁波市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案争议焦点在于被上诉人在履行职责过程中，有无制作或者获取上诉人所在村未经审核所建住宅的相关信息。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款之规定，被上诉人具有对农村宅基地申请进行审核的法定职责，但上诉人所在村未经审核所建住宅的相关信息不属于被上诉人履行该职责时应当制作或者获取的政府信息范畴。上诉人提出，被上诉人在履行农村住宅建设相关管理职责过程中，不可能没有获取或保存上诉人要求公开的上诉人所在村未经审核所建住宅的相关信息。被上诉人则明确，其并未制作或获取此类信息。对此，二审法院认为，政府信息应为当事人申请政府信息公开时，已经存在并具有一定载体的信息。被上诉人已经明确其并未制作或者获取此类信息，上诉人也未能提供证据证明被上诉人在履行农村宅基地申请审核或其他职责过程中制作或者获取了此类信息。故被上诉人答复上诉人，其未收集到此类信息，无法提供，并未违反法律规定。

4.二审定案结论
宁波市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项、第（三）项之规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取政府信息的方式和途径；该政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人。本案的争议焦点在于被告慈溪市掌起镇人民政府在履行职责过程中，有无制作或者获取原告所在村未经审核所建住宅的相关信息。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从政府信息的性质看，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款之规定，被告具有对农村宅基地进行审核的法定职责，但原告所在村未经审核所建住宅的相关信息不属于被告履行该职责时应当制作或者获取的政府信息范畴。从政府信息产生方式看，包括政府机关制作的信息和从其他组织或者个人获取的信息。对于"获取"这种途径，必须是与履行行政职责相关的。从政府信息存在的形式看，政府信息是以一定形式记录、保存的信息，是现在存在的信息。信息公开不同于答疑解惑，行政机关的信息公开义务仅在于提供已存在的记录，不能因为私人的请求而负担制作记录的任务。即申请公开的政府信息应是静态的和原始状态的，不能要求政府部门提供尚未存在的需要经过加工、梳理或汇总的信息。本案中，原告提出，被告在履行农村住宅建设相关管理职责过程中，不可能没有获取或保存原告要求公开的原告所在村未经审核所建住宅的相关信息，即原告以申请信息公开的方式要求被告对履行其他日常职责时得到的相关信息作相应的制作、搜集。但被告已经明确其并未制作或获取此类信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款之规定，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。本案中，原告未能提供证据证明被告制作或者获取了此类信息，也未申请法院依法调取证据。据此，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，政府信息不存在的，行政机关已经履行法定告知义务的，人民法院应当判决驳回诉讼请求。
综上，在政府信息公开案件中，申请人申请政府信息公开，行政机关已经告知政府信息不存在。申请人不能以申请信息公开的方式要求行政机关对相关信息进行制作、搜集。
（岑央波　干盛盛）