（一）首部
1．裁定书字号：
一审裁定书：山东省淄博市周村区人民法院(2014)周行初字第20号行政裁定书。
二审裁定书：山东省淄博市中级人民法院（2014）淄行终字第58号行政裁定书。
3．诉讼双方
原告（上诉人）：吕某。
委托代理人：张伶弟，淄博周村胜峰法律服务所法律工作者。
被告（被上诉人）：淄博市地方税务局周村分局。
法定代表人：周胜军，局长。
委托代理人：徐照峰，山东言博律师事务所律师。
5．审判机关和审判组织
一审法院：淄博市周村区区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙伯钧；审判员：李国栋、郑曼。
二审法院：淄博市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：商利群；审判员：卢长普；
代理审判员：陈磊。
6．审结时间：
一审审结时间：2014年7月21日。
二审审结时间：2014年9月29日。
（二）一审情况
1．具体行政行为
淄博市地方税务局周村分局大街中心税务所于2014年4月9日作出淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》，内容为：吕某：你（单位）未按照规定的期限办理纳税申报，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十五条、第六十二条规定，限你（单位）于2014年4月30日前，到淄博市地方税务局周村分局办税服务厅办理纳税申报。如对本通知不服，可自收到本通知之日起，六十日内依法向上一级税务机关或本级人民政府申请行政复议；或者自收到本通知之日起，三个月内依法向人民法院起诉。
2．一审诉辩主张
原告吕某诉称，被告淄博市地方税务局周村分局无证据证明原告为纳税人，被告作出的淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》无依据。第一，根据物权法的相关规定，房屋所有权证是确认房屋产权人的有效证明，原告申请过房屋所有权证，但有关部门未予办理，因此被告不能确认原告为房屋所有权人并认定原告为房产税的纳税人。第二，根据土地管理法的相关规定，土地使用权证是确定土地使用权人的有效证明，原告无相关土地使用权证，被告不能认定原告为土地使用税的纳税人。第三，原告作为孟家堰村村民，租赁集体厂房所在的土地，被告并未对其他集体土地使用权人征税，却只将原告确定为纳税人有失公平。综上，被告没有证据认定原告为纳税人，其作出的淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》是错误的，请求法院依法予以撤销。
被告淄博市地方税务局周村分局辩称，原告吕某作为房产税、土地使用税、营业税及附加税费的纳税人，应进行纳税申报，被告在日常检查中发现原告却未履行纳税申报义务，淄博市地方税务局周村分局大街中心税务所向其下达淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》是正确的。同时，原告起诉主体错误，将被告错列为淄博市地方税务局周村分局，应当裁定驳回起诉。
3．一审事实和证据
被告淄博市地方税务局周村分局工作人员在日常检查中发现原告吕某作为房产税、土地使用税、营业税及附加税费的纳税人，应进行纳税申报却未履行纳税申报义务，遂根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十五条、第六十二条之规定，以淄博市地方税务局周村分局大街中心税务所的名义于2014年4月9日作出淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》，限原告于2014年4月30日前进行纳税申报，并于同日将该通知书送达原告。原告不服，提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1、1998年10月25日原告与周村区南郊镇孟家堰村委签订的企业产权出售合同书一份2、1998年10月25日原告与周村区南郊镇孟家堰村委签订的土地租赁合同一份3、原告向被告提交的《关于浴池用房说明》4、财政部、国家税务总局《关于集体土地城镇土地使用税有关政策的通知》、《中华人民共和国营业税暂行条例》第一、二条、《国家税务总局关于印发<营业税税目注释（试用稿）>的通知》，证明原告是房产税、土地使用税、营业税及其附加税费的纳税人。
5、淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》及送达回证6、王晟、唐建军税务检查证），证明被告工作人员发现原告未履行纳税申报义务，向原告下达《责令限期改正通知书》并送达。
4．一审判案理由
淄博市周村区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条"本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构"之规定，税务机关包括税务所；根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条 "纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，...由税务机关责令限期改正..."之规定，淄博市地方税务局周村分局大街中心税务所是法定的税务机关，其具有责令纳税人限期办理纳税申报的法定职权。因此，原告吕某对淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》不服提起诉讼，应当以淄博市地方税务局周村分局大街中心税务所作为被告，原告起诉淄博市地方税务局周村分局属于错列被告，诉讼主体错误。同时，淄博市地方税务局周村分局大街中心税务所作出的淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》虽然告知了原告对该通知书不服具有起诉的权利，但该通知书是针对原告作出，要求其进行纳税申报的通知行为，并未对原告的权利义务产生实际影响，属于不可诉的行政行为。
5．一审定案结论
淄博市周村区人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项、第（三）项，作出如下裁定：
驳回原告吕某的起诉。
（三）二审诉辩主张
上诉人吕某诉称：第一，本案不存在错列被告的情形，法律法规没有明确指出税务机关为税务所，因此淄博市地方税务局周村分局为适格被告。第二，被诉责令限期改正通知书是可诉的行政行为。首先，不申报就会产生缴纳罚款的法律后果，影响上诉人的权利义务；其次，该通知是针对纳税人的，而本案上诉人并不是纳税人，被上诉人无证据证明上诉人是纳税人。综上，被上诉人作出责令限期改正通知书是错误的，请求二审法院予以撤销。
被上诉人淄博市地方税务局周村分局辩称：第一，依据《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条、第六十二条的规定，淄博市地方税务局周村分局大街中心税务所是法定的税务机关，具有责令纳税人限期办理纳税申报的法定职权。第二，被诉责令限期改正通知书不属于人民法院法院行政诉讼的受案范围。该通知行为时要求上诉人进行纳税申报的通知行为，并未对上诉人的权利义务产生实际影响。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，本案不属于行政诉讼的受案范围。
（四）二审事实和证据
淄博市中级人民法院经审理，确定一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被诉淄周村地税大街限改〔2014〕66号《责令限期改正通知书》仅是就纳税申报向上诉人吕某进行的通知行为，并不对上诉人的权利义务的产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。此外，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条之规定，纳税人未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料的，由税务机关责令限期改正；同时，该法第十四条规定，税务机关包括税务所等机构。本案被诉责令限期改正通知书的作出机关是淄博市地方税务局周村分局大街中心税务所，税务所具有行政主体资格，是本案的适格被告，起诉人吕某一淄博市地方税务局周村分局为被告提起行政诉讼系错列被告。
（六）二审定案结论
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项和第（三）项之规定，请求事项不属于行政审判权限范围的或者起诉人错列被告的且拒绝变更的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。因此，一审法院裁定驳回吕某的起诉符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原裁定。
（七）解说
本案主要有两个争议焦点。
第一个争议焦点是税务所是否能作为《中华人民共和国税收征收管理法》上的"税务机关"，是否具有行政主体资格，能否成为本案的适格被告。对此，《中华人民共和国税收征收管理法》有明确规定，税务所是法定的税务机关，有权要求纳税人限期进行纳税申报，具有明确的行政主体资格，原告吕某应以作出限期改正通知书的税务所作为被告，其错列被告且拒绝进行变更，法院依法驳回其起诉是完全正确的，对此本文不再进行赘述。
第二个争议焦点是被诉的责令限期改正通知书是否对行政相对人的权利义务产生实际影响，其行为是否可诉。笔者认为，该行为未对行政相对人即公民、法人或者其他组织的的权利义务产生实际影响，按照行政诉讼法司法解释的相关规定，不应纳入行政诉讼的司法审查范围。
所谓对行政相对人不产生实际影响的行政行为是指在行政法治实践中由行政主体依法定要件实施的具有行政行为外型但与行政相对人即与公民、法人或者其他组织权益没有直接关联的内部行政行为或者外部行政行为。具体来说，主要是指尚未最终发生法律效力的行政行为，未向当事人送达的行为或者虽然已经送达又很快被撤销或被收回的行为，与公民、法人或者其他组织没有直接利害关系的行为等。这类行为的主要特征有：
一、没有实际改变行政相对人的权利义务关系，没有对行政相对人的产生实际法律后果。即行政相对人既没有因这种行为而实际获得或丧失某项权利，也没有因此而需要实际承担某种义务。
二、对行政相对人没有造成实际不良影响。行政机关的这项行为虽然存在，但是并没有或者尚未给行政相对人的合法权益造成实际的损害。
三、与行政相对人没有直接的法律上的利害关系。这种利害关系，既包括形式和程序上的利害关系，也包括内容和实质上的利害关系，而且必须是行政行为与行政相对人本人具有直接的利害关系，如果不是与其本人，而是与他人或属于一种公共关系，则不属于与其有直接的利害关系。
具体到本案中，被告作出的要求原告限期进行纳税申报的责令限期改正通知书，虽然从名称上看，有行政强制或者行政处罚的意味，到归根结底到实质，被告作为税务管理机关要求原告作为纳税人进行的一种程序性义务，没有实际改变行政相对人的权利义务关系，也未对其造成实际的不良损害，被告作出的仅仅是一种程序上的通知行为，当然不会对原告的合法权益造成损害。
行政诉讼法及其司法解释将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，是因为行政诉讼的目的就是监督行政机关依法行政、消除违法行政行为对行政相对人的权利义务所产生的实际的不利影响，如果某一行为没有对行政相对人的权利义务产生实际实际影响，提起行政诉讼就没有了实际影响。
（郑曼）
【裁判要旨】税务部门就纳税申报向其进行的通知行为，并不对其的权利义务的产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。
