（一）首部
1．判决书字号
一审判决书：重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院（2012）彭法民初字第02461号民事判决。
二审判决书：重庆市第四中级人民法院（2013）渝四中法民终字第00061号民事判决
再审判决书：重庆市高级人民法院（2014）渝高法民提字第00021号民事判决
3．诉讼双方
原告（被上诉人、被申请人）：彭水城镇统一建设开发实业总公司，住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县绍庆街道河堡街。
法定代表人：严久林，该公司总经理。
委托代理人：向淑群，重庆绿荫律师事务所律师。
被告（上诉人、再审申请人）：黄某，女，汉族，住重庆市沙坪坝区。
委托代理人：张宝，重庆海外律师事务所律师。
委托代理人：吴强，重庆海外律师事务所律师。
5．审判机关和审判组织
一审法院：重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院。
独任审判人员：审判员：陈霞。
二审法院：重庆市第四中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄飞；审判员：何洪波；代理审判员王宏。
再审法院：重庆市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈怡；代理审判员：彭四川、罗序。
6．审结时间：
一审审结时间：2012年11月15日。
二审审结时间：2013年2月4日。
再审审结时间：2014年12月4日
（二）一审情况
1.诉辩主张
（1）彭水城镇统一建设实业开发总公司诉称
2000年被告向原告提出将原告坐落在彭水县立交桥下商场二楼桥墩7-9号面积320平方米房屋转让给她并提出价格要优惠。原告当时对被告解释：该房屋产权没有进行依法登记领取权属证书，并且是在重庆市第四中级人民法院扣押期间，转让后办不到过户手续。被告说在合同上可以写成开发权和开发后的所有权。并说房屋转让过户登记由被告自己去办。原告便按照被告所提出的要求，以30万元的转让价于2000年6月26日与被告签订了房屋《转让协议》。协议签订后，仅付了10万元定金，余下20万元被告至今未付。被告于2000年7月13日向彭水县国土局申办并取得了2000字第3××××××3号房屋所有权证。因原告转让给被告的房屋未进行登记领取权属证书，同时又是在人民法院扣押期间，但被告却隐瞒了前述事实而骗取国土部门颁发的房屋所有权证，被彭水县国土局注销了被告黄某的房产证。被告不服该决定，提起行政复议和行政诉讼，经重庆市第四中级人民法院判决维持了彭水县国土局的处理决定。原告与被告签订的房屋《转让协议》违反了我国《城市房地产管理法》第三十八条第(二)项、第(六)项的强制性规定，请求人民法院依法判决原告与被告于2000年6月26日签订的房屋《转让协议》无效，并由被告承担本案诉讼费用。
（2）黄某辩称
原告诉称理由不成立，双方的行为完全符合合同法关于买卖合同的规定，该协议有效；《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，属于管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定，原告据此主张合同无效的观点错误；原告适用《民法通则》主张转让协议无效错误，应适用《中华人民共和国合同法》的规定。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
2.一审事实和证据
2000年6月26日原告彭水统建公司与被告黄某签订转让协议。该协议约定：一、为弥补乙方投资修建"彭水统建大厦"回报的不足，甲方特将坐落在立交桥下⑦1/2--⑨1/2轴的第二层桥下商场约320平方米的开发权和开发后的房屋所有权优惠转让给乙方。二、有偿转让金额为人民币300000元，转让后在服从规划的前提下，由乙方自行确定选项进行开发建设。该合同对其他相关权利义务也作了约定。2000年7月11日、12日，分两次交了定金100000元。同年7月12日被告黄某向本县国土资源和房屋管理局申请办理房屋产权登记，该局为其颁发了[2000]字3××××××3号《房屋所有权证》房屋所有权证。后经付某等人以彭水县国土资源和房屋管理局违法办证为由，申请黄某的房屋所有权证。后黄某的《房屋所有权证》被注销。被告黄某不服，经过行政复议和行政诉讼，最终维持了彭水县国土资源和房屋管理局的注销黄某房屋所有权证的决定。另查明，原告彭水统建公司因与重庆第九建筑工程公司拖欠工程款案，在判决后彭水统建公司未按判决履行，重庆第九建筑工程公司向重庆市第四中级人民法院申请执行。1999年12月5日重庆市第四中级人民法院作出（1999）渝四中法执字第61号民事裁定书，扣押彭水县城镇统一建设开发总公司和重庆金虹数据通信公司共同所有的彭水县城河堡商贸中心房屋门面13间及立交桥下商场2楼桥墩7-10号约420平方米的开发、使用权，同时向彭水县国土局送达了协助执行通知书。到庭审终结时，原、被告均未提交解除该房屋扣押的法律文书。还查明，原告彭水统建公司与被告黄某签订转让协议时，该协议涉及的房屋原告统建公司未进行权属登记。
3.一审判案理由
重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。当事人双方签订的合同只要有上述合同法规定的情形之一的即为无效。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条第（二）项、第(六)项规定，司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利和未依法登记领取权属证书的房地产，不得转让。本案中原告彭水县统建公司与被告黄某签订的转让协议所涉及房产，在签订该协议时原告彭水县统建公司未登记领取房屋权属证书，并且该房屋已被司法机关扣押，该转让协议违反了法律的强制性规定，应当无效。
4.一审定案结论
重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条第（二）项、第（六）项的规定，作出如下判决：
原告彭水城镇统一建设开发实业总公司与被告黄某2000年6月26日签订的转让协议无效。
案件受理费80元（原告已预交），减半收取40元，由被告黄某负担。
（三）二审情况
1.二审诉辩主张
（1）上诉人黄某诉称
原判认定事实错误，采信证据不公。一审适用法律错误，本案中《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条的规定应属于管理性强制规定，不属于效力性强制规定，不应作为本案中《转让协议》无效的法律依据。
（2）被上诉人彭水统建公司辩称
原判认定事实清楚，适用法律正确，建议二审法院维持原判。
2.二审的事实和证据
重庆市高级人民法院经审理查明确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
重庆市第四中级人民法院经审理认为：本案争议的焦点为彭水统建公司与黄某于2000年6月26日签订的《转让协议》是否无效。首先，在彭水统建公司与黄某于2000年6月26日签订的《转让协议》之前，本院于1999年12月5日作出（1999）渝四中法执字第61号民事裁定对该转让协议中的房屋进行扣押，并同时向彭水苗族土家族自治县国土局送达了协助执行通知书；其次，2000年5月10日本院裁定"中止（1999）渝四中法民经初字第22号民事判决执行"，但并没有解除已经被本院扣押的裁定；第三，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（二）项之规定，司法机关裁定查封或其他形式限制房地产权利的房地产不得转让。该规定应当属于效力性强制性规定，黄某上诉主张属于管理性强制性规定的理由不成立，原判适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条不当，但适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项确认双方签订的协议无效并无不当，且一审判决结果正确，可以维持。
4.二审定案结论
重庆市第四中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人黄某负担。
（四）再审诉辩主张
1.再审申请人黄某申请再审称
原判认定事实错误，忽略了关键证据，二审法院适用合同法第五十二条第五项、城市房地产管理法第三十八条第二项、第六项认定《转让协议》无效，属适用法律确有错误。
2.被申请人彭水城镇统一建设开发实业总公司辩称
原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回黄某的再审申请。
（五）再审的事实和依据
重庆市高级人民法院经审理查明确认一审法院认定的事实和证据。
（六）再审判案理由
重庆市高级人民法院经审理认为：本案争议的焦点是黄某与彭水统建公司签订的《转让协议》是否应确认为无效的问题。
黄某与彭水统建公司所签订的《转让协议》是双方当事人的真实意思表示，受让方已经付清了房屋转让款并实际交付使用多年。彭水统建公司起诉要求确认《转让协议》无效，其理由是《转让协议》违反了法律强制性规定。那么，双方签订的《转让协议》是否因违反法律强制性规定而无效，分析评判如下：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定："合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。"对于《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（二）项的规定，应属管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。被法院查封的房屋不得买卖，实质是不能办理过户登记手续，属于房地产管理部门的行政管理性规范，而不涉及买卖合同的效力问题。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十六条规定，"被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的移转、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人；第三人未经人民法院准许占有查封、扣押、冻结的财产或者实施其他有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者依职权解除其占有或者排除其妨害；人民法院的查封、扣押、冻结没有公示的，其效力不得对抗善意第三人。"该规定实质是以转让行为有效为前提，明确了转让行为不得对抗申请执行人以及查封、扣押、冻结没有公示的情况下不具有对抗善意第三人的效力。上述规定并未对转让查封房屋的行为规定为无效，而是明确了不同情形下转让行为对抗申请执行人以及第三人的效力。法院的查封、扣押、冻结也仅仅是限制物权的转移而并非否定转让行为的效力。因此原判以双方签订的《转让协议》违反法律、法规的效力性强制性规定而认定为无效不当。综上，本案中双方自愿签订的《转让协议》是双方的真实意思表示，并不违反法律、法规的效力性强制性规定，该协议已实际履行完毕，房屋已交付使用多年，且有另案生效判决对《转让协议》所涉房屋属黄某等人共同共有的确认，原审认定《转让协议》无效不当，予以纠正。
（七）再审定案结论
重庆市高级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第（二）项的规定，作出如下判决：
1.撤销重庆市第四中级人民法院（2013）渝四中法民终字第00061号民事判决和重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院（2012）彭法民初字第02461号民事判决；
2.驳回彭水城镇统一建设开发实业总公司的诉讼请求。
本案原一审案件受理费80元，减半收取40元，原二审案件受理费80元，合计120元，由彭水城镇统一建设开发实业总公司负担。
（八）解说
《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定："有下列情形之一的，合同无效：......（五）违反法律、行政法规的强制性规定。"在司法实务中，一般将强制性规定区分为效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，并不当然无效而应根据具体情形认定其效力。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第(二)项规定，"司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的房地产，不得转让"。对该规定是管理性规定还是效力性规定，一直有较大的争议。
有观点认为，第三十八条第(二)项所涉的司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的，不是普通的房地产管理行为，而是司法机关和行政机关明令不得转让的行为，如将该项规定作为管理性强制性规定，认定当事人违反该规定转让已查封的房地产的合同为有效，则会使司法机关和行政机关的查封等行为形同虚设，严重损害法律的权威。
对此，我们认为，该规定不属于效力性规定，而应属于管理性规定。主要理由如下：
第一，对效力性规定和管理性的规定的识别，应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益，人民法院就应认定该合同无效。《中华人民共和国城市房地产管理法》的颁布和实施，其目的就是为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场的正常秩序，保障房地产权利人的合法权益。而针对转让查封的房屋，该转让行为并非只要一发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益，因此，不宜认定合同无效。
第二，根据《中华人民共和国物权法》第十五条："当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力"。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定："当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。"上述规定确定了不动产物权变动的原因与结果相区分的原则。物权转让行为不能成就，并不必然导致物权转让的原因即债权合同无效。被司法查封的房屋，只是无法实现权属变更登记，而权属变更登记是物权变动的结果，这一结果无法实现不等必然导致双方签订的转让房地产的合同必然无效。
第三，查封的财产并非是禁止流通物或限制流通物，而只是在一定期间内限制流通的物。查封、抵押等行为只是对标的物的流转在一定期限内进行一定的限制，即在查封、抵押期间的转让行为受到一定条件的约束，不能自由流转，而非标的物本身的法律性质决定其绝对不能转让。依照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第48条："被执行人申请对人民法院查封财产自行变卖的，人民法院可予准许，但应监督其按照合理价格在指定的期限内进行，并控制变卖的价款"。该规定说明，被查封的财产并非绝对禁止流通的，对法院查封的财产只是在流转上受到一定的限制，是限制性的民事行为，而非禁止性的行为。查封房屋是人民法院对该房屋变更登记的限制，也即是对物权行为的限制。房屋买受人对被查封房屋享有的权利为债权，而不是物权。根据物权优先原则，法院仍然可以根据申请执行人的申请，房屋进行拍卖、变卖等司法处置，用所得价款清偿被执行人的债务。被执行人试图转移被查封房屋的所有权的行为注定无法实现，因此，所谓法律权威被损害的理由自然不能成立。
第四，将上述规定认定为管理性规定，确认合同有效，更有利于保护保护买受人。如果合同具备法律规定的生效要件，则应认定合同生效，当事人就应该受到合同的约束，违约者应该承担违约责任。如果确认合同有效，违约责任的赔偿不但包括直接损失，还包括可得利益损失，可以有效维护正常的经济秩序和交易安全。如果确认合同无效，其后果根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，是互相返还因该合同取得的财产，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。房屋买受人只能追究对方的缔约过失责任。
综上分析，《中华人民共和国房地产管理法》第三十八条第（二）项的规定，属管理性规定而不是效力性规定，人民法院不得仅以违反管理性强制性规定为由认定合同无效。
（黄成）
【裁判要旨】《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第(二)项规定，"司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的房地产，不得转让"。属于管理性强制规定，人民法院不得仅以违反管理性强制性规定为由认定合同无效。
