（一）首部

2、案由：政府信息公开。

3、诉讼双方
原告成某。
被告连云港市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）。
法定代表人杜某，男，局长。
委托代理人孙某，男，连云港市住房保障和房产管理局纪检组长。
委托代理人赵丰轲，江苏田湾律师事务所律师。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
审判机关：江苏省连云港市连云区人民法院。
合议庭组成人员：审判长赵燕；审判员刘红娟、人民陪审员乔伟。

6．审结时间：2014年11月25日。

（二）诉辩主张

1、被诉具体行政行为
被告市房管局于2014年7月21日作出了连住房复[2014]36号《关于成某申请公开政府信息的回复》，主要内容为：成某，根据你向我局提交的《政府信息公开申请函》内容，特向你公开以下15组共23份信息材料，具体内容1.1996年6月16日《连云港市落实政策办公室对市人大代表八十一号提案关于成少五被改造房屋及落实政策情况的答复》复印件一份；2.2002年4月10日《关于对成某来信反映情况的回复》复印件一份；3.2003年4月4日《关于成某投诉材料的复函》复印件一份；4.2008年1月28日《关于成某信访材料的回复》复印件一份；5.2012年3月15日《关于成少五户要求落实私房政策的答复》复印件一份；6.新海连市民房出租登记表复印件二份；7.连云港市新浦区民主街2组改造房屋接受登记表复印件五份及改造申请书一份；8.关于成少五被改造房原住户变迁情况说明（套用成某所绘简图）复印件一份；9.连房（64）字第001号改造通知书一份；10.连房（64）字第009号改造通知书一份；11.1986年9月1日关于启用市落实政策办公室公章的通知一份；12.关于王兰香证明同意金善昌转当房屋的证明一份；13.连云港市房地产管理局《关于发还成少五自住房产权的通知》（连房[87]062号）一份；14.《关于对成少五私房改造有关问题调查处理的通知》（连落房办[91]01）一份；15.1963年7月30日连云港市委办《关于处理私房改造遗留问题的几点意见》及1964年（64）建城陶字第056号、1965年（65）国房局字105号文件各一份。

2、原告诉称
2014年7月7日，原告向被告递交了《政府信息公开申请函》，申请公开10项房产等方面的政府信息。这些信息是被告对原告此前的投诉所作《答复意见》的基础和依据，是被告在履行职责过程中制作或获取并保存的重要信息。被告在签收《申请函》后，对其未提出任何异议，未要求原告作出任何修改补充，表明原告对相关信息内容的描述明确、具体、指向清楚。2014年7月21日，被告对原告作出连住房复（2014）36号《关于成某申请公开政府信息的回复》，公开了所谓"15组23份信息材料"，其中依申请公开的信息很少，未申请、不需要的信息却很多，滥竽充数、鱼目混珠。《申请函》第7项信息即"连房（64）009号文"是唯一提供的一项完整信息。《申请函》第1项信息即对原告"曾多次予以书面答复"，被告提供了五份《书面答复》，其中四份是应对有关部门监督或质询、上报有关部门的《答复》，只有一份是针对并"发给"本户的，却既无文号，又未加印，疑似未曾出台，该信息需要补正，至少需要加盖公章，予以确认。《申请函》中其余申请公开的8项信息，被告既未公开，又未说明并告知不予公开的理由，侵害了原告的知情、参与、表达和监督权。根据行政诉讼法第十一条第二款和政府信息公开条例第三十三条第二款的规定，请求贵院依法确认被告对"1958年出典房屋内定为缓改"等8项政府信息不履行公开义务的行为违法；判令被告立即公开上述政府信息并对已提供的相关信息进行补正，由被告承担诉讼费用。

3、被告辨称
一、原告的诉称与事实不符，对原告的信息公开申请，被告及时给予答复。2014年7月7日，原告向被告递交了《政府信息公开申请函》，被告依法履行职责于2014年7月21日向原告作出《关于成某申请公开政府信息的回复》（连住房复[2014]36号）的答复，原告予以签收并未正式提出口头或书面异议。在此回复中公开了15组共23份信息材料，这些材料是根据原告向被告递交的《政府信息公开申请函》予以回复的，其已经涵盖了所要求回复的政府信息，被告依法公开的信息已经全部对其公开。因此，原告诉求被告没有履行职责与事实不符，我局已经对原告的申请及时给予了答复，已经依法履行了相应的职责。二、原告申请的内容并不完全属于政府信息公开的范围，其要求按照《政府信息公开条例》的规定予以信息公开，于法无据，应当驳回原告的诉讼请求。原告申请公开的内容是属于历史遗留的落实政策性质的信息，这些信息更多的是历史性信息，年限长，跨度大，并且有些信息不是被告能在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，这些信息不符合《政府信息公开条例》所称的政府信息。并且依据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，有下列情形之一，被告依法履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的。因此，原告依据《政府信息公开条例》的规定要求公开的申请内容，被告已全部公开，应当驳回原告的诉讼请求。三、本案不属于人民法院受理范围。被告认为，本案虽然是信息公开纠纷案件，然而本质仍属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，属于落实政策范畴，依据《最高人民法院关于房产案件受理问题的通知》（法发[1992]38号）的文件规定属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院不应受理或驳回起诉。四、本案不属于贵院管辖范围。被告所在地为连云港市海州区海昌北路28号，依据《行政诉讼法》第十七条规定：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。因此，本案不属于贵院管辖范围。综上，请求人民法院依法查明事实裁决。

（三）事实和证据
连云港市连云区人民法院经审理查明，2014年7月7日，原告成某向市房产局递交了《政府信息公开申请函》，内容为："市住房局：6月25日收到你局对我信访事项的连住房复（2014）33号《答复意见》，根据省政府苏政发（2014）105号文有关严格按照法定程序行使权力的规定，你局在作出《答复》前没有向我出示、告知认定有关事项的理由、依据等相关政府信息，现申请公开以下政府信息：1.对我去信，你局曾多次予以书面答复的信息；2.档案记载，市落私领导小组、市房管局及落私办多次认定1958年改造本户唯一一间出租房和另一间非出租房，现认定为2间出租房被改造，足以推翻历史认定一间出租房的相关信息。3.1958年改造本户2间私房，"划留"1间自住房后，"其余房屋因已全部出当"，其余房屋共22.5间认定为出当的信息。4.这22.5间"全部出当"，58年"登记在册内定为缓改"的相关信息，包括注明"内定缓改"或"缓改"字样的书面信息及其政策依据。5.档案记载，有营业执照为凭的1间本户原营业用房，市落私领导小组、市房管局及落私办都曾认定其商业经营功能，被落私办改变认定"仍作为公共走道"的相关信息。6.落私办"以连落房办（91）01号文件对（市房管局）连房（87）62号文件内容作了调整"（实为改变了市落私领导小组和房管局退还本户部分私房的决定）。这是落私办首次破例对外发文，请提供领导小组和房管局向落私办依法授权对外发文的信息。7.1964年6月本户私房在房客金某名下被重复改造的信息即连房（64）009号文（此前<64<001号文已在家父名下被纳入改造）。8.何部门、何时批准，何部门、何时发文，将本户房客、非产权人金某当作房主，向其发还2间产权房（用"2间公房作抵补偿给金家"）的信息。9.对纳入改造经租的房屋所有权问题，建设部（85）87号文明确昭示"国家尚未明确"，文中及此后一再重申了对其进行纠错确权的全国统一标准，你局将本户后院被改造的3间东屋及一间堂屋，定为"公房"的相关法律及政策信息。10.省委对私房改造的禁止性规定及国家对典当房改造特殊规定中的禁止性规定方面的信息。以上信息，请用复印件方式提供。原告在庭审中明确其申请信息公开函中具体对应内容为1.被告针对其本人的答复。2.成家2间房屋出租材料。3.要求提供房屋出当的当契。4.58年将出当房屋登记在册，内定为缓改登记信息。5.1间营业用房被被告认定为公共走道的信息。6.领导小组和房管局授权落实政策办公室对外发文的信息。8.提供非产权人金善昌作为产权人的信息。9.确认成家还有3间东房屋、1间堂屋是经租房，现被被告定为公房的相关法律及政策信息。10.国家或省委关于私房改造和国家对典当房改造的禁止性规定。
被告市房管局收到原告的申请函后于2014年7月21日作出连住房复[2014]36号《关于成某申请公开政府信息的回复》，并将回复中提及的15组共23份信息材料向原告成某提供了复印件，被告认为该回复对原告申请函中第一项、第三项、第六项、第七项内容逐项给予了回复，对其未提供或不能提供的信息未向原告作出答复并说明理由。原告认为被告仅对其申请的第七项给予回复。其他回复均不是针对其申请回复的内容。
上述事实由下列证据证明：
1.《政府信息公开申请函》1份。原告于2014年7月7日向被告申请公开政府信息，被告收到原告该申请。
2.连住房复[2014]36号《关于成某申请公开政府信息的答复》。被告根据原告的申请，公开了相关的政府信息，原告于2014年7月24日签收收到该回复。
3.答复意见中向原告成某公开的15组共23份信息材料复印件各1份
（1）1996年6月16日《连云港市落实政策办公室对市人大代表八十一号提案关于成少五被改造房屋及落实政策情况的答复》复印件一份；
（2）2002年4月10日《关于对成某来信反映情况的回复》复印件一份；
（3）2003年4月4日《关于成某投诉材料的复函》复印件一份；
（4）2008年1月28日《关于成某信访材料的回复》复印件一份；
（5）2012年3月15日《关于成少五户要求落实私房政策的答复》复印件一份；
（6）新海连市民房出租登记表复印件二份；
（7）连云港市新浦区民主街2组改造房屋接受登记表复印件五份及改造申请书一份；
（8）关于成少五被改造房原住户变迁情况说明（套用成某所绘简图）复印件一份；
（9）连房（64）字第001号改造通知书一份；
（10）连房（64）字第009号改造通知书一份；
（11）1986年9月1日关于启用市落实政策办公室公章的通知一份；
（12）关于王兰香证明同意金善昌转当房屋的证明一份；
（13）连云港市房地产管理局《关于发还成少五自住房产权的通知》（连房[87]062号）一份；
（14）《关于对成少五私房改造有关问题调查处理的通知》（连落房办[91]01）一份；
（15）1963年7月30日连云港市委办《关于处理私房改造遗留问题的几点意见》及1964年（64）建城陶字第056号、1965年（65）国房局字105号文件各一份。

（四）判案理由
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼"。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定："公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的。"本案原告成某的诉讼请求符合上述法律规定，故对被告提出本案属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院受理范围的主张不予支持。
被告提出的案件地域管辖问题，依据《江苏省高级人民法院关于在连云港开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》中连云区人民法院承担海州区、赣榆区范围内的行政案件集中化审判工作精神，本院对本案有司法管辖权。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定："对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。"《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定："被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明义务的情况举证"。根据上述规定，本案被告市房管局具有受理和处理原告成某向其提出的政府信息公开申请的行政职责，被告在收到原告的信息公开申请后进行了审查，未要求原告对申请内容进行更改、补充，于2014年7月21日向原告作出了答复，针对原告申请的第一项提供了就原告信访房屋改造事项的所给予相关部门的回复及针对原告本人的答复；原告申请的第七项给予回复；对被告回复函中提供的其他材料因被告未针对原告申请逐项给予回复，仅根据被告提供的材料无法核实是针对原告申请哪一事项所给予的回复，对其庭审中阐述未答复的及其辩称的历史性信息不属于政府信息的内容在回复中未予说明，也未提供相关证据证明其主张。综上，被告未准确、完整地履行政府信息公开职责，应当对原告申请公开的政府信息内容未给予答复和说明的事项给予补充答复。

（五）定案结论
连云区人民法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款之规定，判决如下：
被告连云港市住房保障和房产管理局于本判决发生法律效力之日起30个工作日内对原告成某政府信息公开申请的内容（第一项、第七项除外）给予补充答复。
案件受理费50元，由被告连云港市住房保障和房产管理局承担。

（六）解说
该案例涉及对行政机关的政府信息公开回复或告知行为如何进行审查的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）要求行政机关对未按申请人要求公开相关信息的，应当说明理由，也就是通常所说的政府信息公开的说明理由义务。
关于政府信息公开说明理由义务，要求行政机关在回复或告知申请人政府信息公开申请时，对于未根据申请公开相关信息的理由进行阐述。为何一定要求在答复中说明理由，不予公开说明理由是对申请人的程序保障措施，因不予公开是行政机关作出的对利害关系人的不利益处分，利害关系人有权即时知悉决定的理由，且不予公开是《条例》的适用例外，行政机关应当说明依据的法律和理由。说明理由应当达到何种程度，《条例》并无规定，根据行政程序的一般要求，至少应当做到以下两点：1、说明理由时应当具体到属于法律规定的哪一类不予以公开的情形，依据的是哪一条哪一款。2、除具体明确法律条款外，还应当简要说明适用该条款所依据的事实。
不说明理由、说明理由错误均构成说明理由瑕疵，对于说明理由瑕疵的情况司法审查中应当如何处理仍存在争议，一种观点认为，如果不予公开的实体处理是正确的，如仅以程序的瑕疵而撤销，行政机关还会以公正程序作出同样的处分，这样会违反行政经济的原则。另一种观点则认为，程序违法，使得行政行为不具备法定的实体性要件，应当撤销或认定无效。个人认为，对于说明理由错误的答复意见，其履行了说明理由的程序规定，只是存在一定的程序瑕疵，这种情况下，庭审时行政机关重新说明理由后，经审查理由成立，申请信息确实属于不予公开信息的，可以在判决书中对于行政行为存在瑕疵予以说明，但仍维持其回复内容。对于经审查不予公开理由不成立的，应当判决撤销，责令行政机关对申请内容予以公开。对于未说明理由的答复意见，因其未履行说明理由的法定程序，应当认定为违法，判决撤销原答复意见，重新进行答复。本案中，被告对于公开的信息未针对原告的申请事项一一进行说明，对于不予公开的信息，即未明确答复，更未说明理由，但鉴于原告对于其答复的部分内容是认可的，故应当判决其继续履行答复职责，针对未予答复部分给予答复，并对不予公开的信息说明理由。
（赵燕　刘红娟）