（一） 首部

1.判决书字号：江苏省南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第0032号判决书。

2.案由：政府信息公开

3.诉讼双方
原告朱某。
委托代理人裘瑞如。
被告南通市住房保障和房产管理局。
法定代表人吴某，职务局长。
委托代理人沈某，南通市住房保障和房产管理局副局长。
委托代理人周卫国，江苏通南律师事务所律师。

4.审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南通市港闸区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘海燕；审判员:齐海生；人民陪审员：杨静。

6．审结时间：2014年4月15日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2013年10月29日，原告朱某向被告南通市房管局书面申请要求公开对朱某户的以下材料：（一）裁决申请书；（二）法定代表人的身份证明；（三）被拆迁房屋权属证明材料；（四）被拆迁房屋的估价报告；（五）对被申请人的补偿安置方案；（六）申请人与被申请人的协商记录；（七）未达成协议的被拆迁人比例及原因；（八）其他与裁决有关的资料。同年11月13日，被告南通市房管局作出通房复[2013]47号《关于对朱某申请政府信息公开的答复》，以朱某户系行政裁决程序中的当事人，申请公开的信息内容属于行政案卷材料，在通房裁[2006]8号《房屋拆迁补偿安置裁决书》中已告知朱某按照行政复议、行政诉讼的法律法规的规定办理为由，对朱某申请的信息不予公开。

2.原告诉称
2013年10月29日原告朱某以书面邮寄方式向被告南通市房管局申请政府信息公开，要求公开行政裁决的相关资料信息。2013年11月14日，原告朱某收到被告南通市房管局通房复[2013]47号不予公开信息的答复。原告朱某不服，提起行政复议。在复议期间，被告南通市房管局向原告朱某邮寄了申请公开的相关信息。

3.被告辩称
因原告朱某申请公开的信息内容属于行政裁决案卷材料，且其为行政裁决程序中的当事人，被告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项的规定作出的答复程序合法，答复内容符合相关法律法规的规定。

（三）事实和证据
江苏省南通市港闸区人民法院经公开审理查明：2006年1月18日，被告南通市房管局根据申请人南通宝隆房地产开发有限公司的申请，对被申请人朱某等人继承的原产权人朱永清、冯莲英的房屋拆迁补偿安置进行裁决，作出通房裁[2006]8号《房屋拆迁补偿安置裁决书》。2013年10月29日，原告朱某向被告南通市房管局递交《南通市政府信息公开申请表》，申请被告南通市房管局公开裁决的相关材料。同年10月30日，被告南通市房管局收到信息公开申请表。11月13日，被告南通市房管局作出通房复[2013]47号《关于对朱某申请政府信息公开的答复》，决定对原告朱某申请的信息不予公开。原告朱某不服，向江苏省住房和城乡建设厅提起行政复议，复议期间被告南通市房管局将原告朱某申请公开的信息邮寄给原告朱某。2014年1月26日，江苏省住房和城乡建设厅作出[2013]苏建行复（决）字172号《行政复议决定书》，维持南通市房管局作出的政府信息公开的相关行政行为。2014年2月8日，原告朱某提起行政诉讼，请求确认被告南通市房管局未在法定期限内公开政府信息违法。
上述事实有下列证据证明：
被告提供的证据有：
一、证据材料：
1. 通房复[2013]47号《关于对朱某申请政府信息公开的答复》，证明被告南通市房管局在法定期限内进行了答复。
2.南通市政府信息公开申请表，证明原告朱某所提出的相关公开政府信息申请。
3.通房裁[2006]8号《房屋拆迁补偿安置裁决书》，证明原告朱某为行政裁决中的当事人。
4.[2013]苏建行复（决）字172号《行政复议决定书》，证明复议机关维持了被告南通市房管局作出的政府信息公开的行政行为。
二、法律依据
1.《中华人民共和国政府信息公开条例》。
2.最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项。
原告提供的证据有：
1.南通市政府信息公开申请表，证明原告朱某向被告南通市房管局提出信息公开申请。
2.通房复[2013]47号《政府信息公开申请答复书》，证明被告南通市房管局作出信息公开答复。
3.行政复议申请书，证明原告朱某向江苏省住房和城乡建设厅提出行政复议申请。
4.江苏省住房和城乡建设厅[2013]苏建行复（决）字172号《行政复议决定书》，证明原告朱某不服被告南通市房管局作出的信息公开答复，提起行政复议，复议机关作出维持被诉答复的复议决定。

（四）判案理由
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为：第一，原告朱某申请的信息均是被告南通房管局在行政裁决过程中依法应当获取的信息，这些信息符合《条例》规定的政府信息的范畴。第二，被告南通市房管局并未提出原告朱某申请公开的信息具有以上不得公开的情形。故被告南通市房管局对原告朱某所申请的政府信息负有依法公开的职责。第三，根据我国有关法律法规的规定，在部分行政程序进行中，当事人享有查阅卷宗的权利，当事人有权根据法律法规的特别规定行使该权利，获取相关信息材料。在这一情形下，因当事人具有法定的获取信息的途径，故无需另行通过申请信息公开的方式获取信息。但《条例》所赋予的信息公开请求权是公民、法人或者其他组织为维护自身权益所普遍享有的知情权，在没有其他获取途径或法定不予公开的情形下，该权利应当依法予以保护。《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》第二条第（四）项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。公民、法人或者其他组织对该行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。该规定中的"行政程序中"是对行政程序进行中这一特定时间范围内当事人申请信息公开的限制，而非指行政机关所实施的所有行政程序中的当事人一律不具有申请信息公开的权利。本案原告朱某申请信息公开时，行政裁决程序已经结束。被告南通市房管局的上述主张是对相关规定的偏差理解，属于适用法律错误，本院不予支持。第四，任何依申请的行政行为的作出都应当遵守法定的时限，超过法定期限作出的行政行为不应得到合法的评价。虽然被告南通市房管局在作出不予公开答复后，在行政复议阶段将涉案信息材料提供给原告朱某，但其在法定期限作出不予公开答复的行政行为一经作出即发生法律效力，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条"人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查"的原则，足以认定被告南通市房管局向原告朱某作出不予公开的答复属于未在《条例》规定的法定期限内履行政府信息公开义务，构成程序违法。
本案起因于原告朱某提起的政府信息公开请求未能在法定期限内得到满足，原告朱某的诉讼请求是判令被告南通市房管局未在法律规定的时间内提供政府信息违法。由于被告南通市房管局在行政复议期间已将涉案政府信息提供给原告朱某，故判决被告南通市房管局履行法定职责已无实际意义。但被告南通市房管局所作不予公开答复存在程序违法、适用法律错误的情形，对于在此情形下原告朱某坚持要求对被告南通市房管局未在法定期限内提供信息的合法性作出评价的诉讼请求依法应当得到支持。

（五）定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项规定，作出如下判决：
确认被告南通市住房保障和房产管理局未在法定期限内履行信息公开法定职责违法。

（六）解说
一、对"行政程序中的当事人、利害关系人申请政府信息公开"情形的理解和适用。
《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》第二条第（四）项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。实践中，一些行政机关对此理解有所偏差，对应当公开的政府信息以属于行政程序中的信息为由不当拒绝公开。如本案中被告于2006年作出拆迁补偿行政裁决，原告未提起行政复议和行政诉讼，2013年原告申请政府信息公开，被告以原告系行政裁决程序中的当事人，申请公开的信息内容属于行政案卷材料，在裁决书中已告知原告按照行政复议、行政诉讼的法律法规的规定办理为由不予公开，显然侵犯了原告作为被拆迁人对裁决过程的知情权，应当认定答复违法。对于行政程序中申请政府信息公开的情形有必要进一步厘清。
第一，此处"行政程序"应当限定在行政程序进行中，包括行政机关作出行政行为的程序和利害关系人对行政行为不服提起行政复议等程序。在行政行为作出过程中，相对人有权查阅相关证据材料是保证相对人参与权的正当程序要求。如《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。虽然条文表述为"告知"，但当事人具有查阅认定事实的相关证据材料的权利显然属于程序参与权的应有之义。《中华人民共和国行政许可法》第四十八条第一款第（四）项规定，举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。该规定也赋予案卷查阅权。行政复议程序通常视为准司法程序，但其仍属于专门行政机关对行政行为实施监督的行政程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。从以上法律规定都可以看出，在行政程序进行中，当事人享有卷宗阅览权。法律赋予这一权利在于保障公民对行政机关作出行政行为的相关内容的知晓和参与，从而实现维护自身合法权益，监督依法行政的目的，与政府信息公开具有异曲同工之处。两者的区别主要在于，卷宗阅览权属于个案中的权利，是《条例》之外的特别法中规定的权利；获取政府信息权具有普遍性权利的特点，《条例》则具有信息公开的一般法的地位。当两种权利因设定宗旨目的、内容相似而产生竞合，根据特别法优于一般法的基本原则，当事人应当优先行使特别法赋予的权利。而且在执法实践中，当多种信息公开途径共存时，如果不分顺序，任意行使，不仅造成信息公开工作的混乱，更是对行政资源等社会资源的极大浪费。因此，当其他行政程序已经规定获取信息的途径，在该程序进行中，应当排除以申请政府信息公开的方式获取信息。
第二，行政程序未启动或者结束后当事人有权通过申请政府信息公开的方式获取政府信息。卷宗阅览权存在于特定行政程序中，如果该程序未启动，卷宗阅览自然无从谈起。如果该程序已经结束，相关信息也具有了《条例》规定的政府信息的性质。因此，在前述两种情形下，公民均有权以政府信息申请的方式获取相关信息，被申请的行政机关应当根据《条例》履行政府信息公开的义务。如本案中，被告南通市房管局作为南通市拆迁管理部门，具有对拆迁补偿安置进行裁决的行政职责，在行使该职责过程中需依照相关法律规定，在获取相关材料基础上认定事实，最终作出行政裁决。原告申请公开的信息是被告作出行政裁决中依法应当收集的材料，显然属于《条例》规定的政府信息的范畴。如果原告对行政裁决不服提起行政复议或者诉讼，且在该程序中获取了相关信息，原告的政府信息申请应当不予支持。但本案中，原告未提起复议或诉讼，也即丧失了通过其他途径知晓相关信息，而原告作为被拆迁人，显然具有对影响自身重大利益的拆迁补偿行政裁决的知情权。原告通过申请信息公开的方式获取信息，应当得到支持。被告作出的不予公开答复侵犯了原告的合法权益。
二、被告作出不予公开答复，后在行政复议期间又向申请人提供了相关政府信息，能否认定为未在法定期限履行政府信息公开义务违法。
《条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。该条关于答复期限的规定是对《条例》第六条规定的"行政机关应当及时、准确地公开政府信息"的具体要求。本案中，被告作出不予公开答复本身在实体内容上已经违法，及时公开更无从谈起。但被告在原告提起行政诉讼之前已将信息提供给原告，对于本案的处理，应当驳回原告诉讼请求还是判决被告违法，在司法实践中存在两种不同意见。第一种意见认为，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定的"被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决"适用于被告在诉讼中改变原具体行政行为的情形，而本案中被告虽然作出不予公开的答复，但是在法定的期限内作出，且在原告提起诉讼之前即已纠正自己的行为，满足了原告的信息公开要求，人民法院不应当作出被告行为违法的判决，而是应当驳回原告诉讼请求。第二种意见则认为，迟延答复分为两种，一种是迟延不作为，也即逾期不予答复，另一种是迟延作为，也即行政机关作出答复，甚至提供了信息，但作出答复或者提供信息超过法定答复期限。在法定期限内作出行政行为是依法行政的基本要求，这里的作出不仅包括程序上作出答复，还应当包括在法定期限内依法履行了实体法义务。具体在信息公开案件中，不仅要审查行政机关是否在法定期限内答复，还要审查行政机关对于负有公开义务的信息是否在法定期限内予以公开。如果对于行政机关无正当理由拒绝公开政府信息，事后在复议或诉讼程序中公开的行为，人民法院不依法作出违法判决，不仅不利于保护公民知情权，也不利于发挥判决引导和推动行政机关及时履行政府信息公开义务的作用，甚至产生滋长行政机关怠于履行职责的负面效果。
（刘海燕）