（一）首部

1、判决书字号：安徽省霍邱县人民法院（2014）霍行初字第00029号

2、案由：诉不履行政府信息公开法定职责

3、诉讼双方
原告：沙某，男，回族，1963年12月7日出生。
被告：叶集改革发展试验区孙岗乡人民政府。
法定代表人：田某，乡长。
委托代理人：李光文，叶集改革发展试验区司法局孙岗法律服务所法律工作者。

4、审级：一审

5、审判机关和审判组织
审判机关：安徽省霍邱县人民法院
合议庭组成人员：审判长：桂皖湘；审判员：徐可；人民陪审员：杨凌峻。

6、审结时间：2014年12月4日

（二）诉辩主张

1、被诉具体行政行为
2014年8月19日，沙某向孙岗乡政府提出政府信息公开申请，孙岗乡政府在法定期限内未予答复。

2、原告诉称
被告从2012年开始对原告所在村民组集体土地实行大面积征收和房屋拆迁。被告在河湾村民组征地拆迁过程中没有依法行政，在对征地拆迁补偿资金核发时采取暗箱操作做法，显失公平公正，原告曾多次向被告提出公开相关信息的要求，被告置之不理。2014年8月19日，被告依法受理了原告的政府信息公开申请，原告向被告提出申请公开的政府信息是被告在实施征地拆迁过程中已产生和掌握的信息，至今被告没有在法定期限内履行政府信息公开法定职责，故请求判令被告履行政府信息公开法定职责。

3、被告辩称
原告递交政府信息公开申请书后，被告予以受理情况属实。原告请求公开的政府信息有六个方面，其中安置协议书是被告与被拆户签订的，房屋拆迁补偿清单为被告获取的信息，均属被告应公开范围。原告请求公开的其它政府信息，应由区房管局、财政局履行。在原告提出公开政府信息的当天，被告就口头告知原告应向上述有关部门请求公开政府信息。

（三）事实和证据
安徽省霍邱县人民法院经公开审理查明：2014年8月19日，原告沙某书面向被告孙岗乡政府提出政府信息公开申请，请求公开政府信息的内容为：孙岗乡荷棚村河湾村民组从2012年1月至2014年8月间，1、房屋或棚拆迁补偿结算支付到户金额明细账；2、河湾村民组村民小区安置户每户安置房房款结算清单和已签订的安置协议书；3、地上附着物（窑场、树木、竹园、菜地、鱼塘、水池、水井等）补偿到户金额明细账；4、几个养猪场的补偿项目金额清单（场房搬迁损失等）；5、不属于河湾村民组群众在河湾村民组土地上所建房屋的拆迁补偿金额清单（荷棚村新华村民组等村民）；6、征用河湾村民组集体土地的征地资金拨付清单和所征地亩地类清单。当日，孙岗乡政府予以受理。之后，孙岗乡政府对沙某请求公开的政府信息没有答复和公开。
上述事实有下列证据证明：
1、受理通知书，证明被告已经受理了原告的政府信息公开申请；
2、政府信息公开申请书，证明原告提出的政府信息公开内容。

（四）判案理由
安徽省霍邱县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）、（二）项和第十二条第（四）项的规定，被告孙岗乡政府对在其行政辖区荷棚村河湾村民组实施征地拆迁安置补偿过程中制作和获取的政府信息，因涉及河湾村民组村民切身利益，被告在其职责范围内依法有主动或经申请履行公开相关政府信息的义务。原告沙某向被告孙岗乡政府申请公开上述相关政府信息，被告理应于法定期限内在其职责范围内履行公开相关政府信息或予以答复义务，然被告至今未履行相关法定义务，其不作为行为应属不履行法定职责。被告当庭确认房屋拆迁补偿清单及安置协议书政府信息为其获取，属该乡政府应公开政府信息，原告诉请公开该政府信息，本院予以支持。原告诉请公开的其它政府信息，因无证据确认上述政府信息是否存在，是否系被告制作和获取，以及是否应属公开范围，故被告对原告请求公开的该类政府信息申请应履行答复义务。庭审时被告辩称受理原告申请的当日，被告以口头方式向原告公开了相关政府信息，并口头履行了答复及告知义务，对此，原告当庭予以否认，由于被告对自己的辩称主张未履行举证责任予以证明，本院对被告的辩称不予采信。

（五）定案结论
依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）、（二）项，第十二条第（四）项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条之规定，判决：一、被告叶集改革发展试验区孙岗乡人民政府于本判决生效后十五日内，按原告沙某申请公开政府信息的请求内容，向原告沙某公开2012年1月至2014年8月间，孙岗乡荷棚村河湾村民组房屋拆迁补偿清单及已签订的安置协议书政府信息。二、被告叶集改革发展试验区孙岗乡人民政府于本判决生效后十五日内，按原告沙某申请公开政府信息的请求内容，除房屋拆迁补偿清单及已签订的安置协议书外，向原告沙某履行答复义务。案件受理费50元，由被告负担。
该案宣判后，双方当事人均未上诉，判决已经生效。

（六）解说
该案原告申请公开的信息主要有两项，一是被征收土地、房屋征收补偿费用的发放情况；二是被征收集体土地上房屋征收安置补偿协议。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条明确规定乡镇人民政府应当在其职责范围内公开"征收或者使用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况"，故征收补偿费用的发放情况显然属于应公开的政府信息。但集体土地上房屋征收安置补偿协议是否属于政府信息公开范围，存在争议。第一种观点认为安置补偿协议属于征收过程中形成的政府信息，应予公开；第二种观点认为，安置补偿协议系政府相关职能部门与被征收人签订的民事合同，且涉及被征收人隐私，故不属于公开范围。对于这两种观点，如何取舍，需要追本溯源，厘清集体土地上房屋征收安置补偿协议的性质。
一、集体土地上房屋征收安置补偿协议的立法来源
《土地管理法》及其实施条例没有将集体土地上的房屋明确列为征地补偿或者另行征收范围。鉴于实践中存在大量的此类争议，2005年最高法院行政审判庭作出（2005）行他字第5号批复，明确行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。2007年实施的《物权法》第四十二条规定征收集体土地上的房屋及其他不动产，应当依法补偿，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。2011年最高法院发布《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号），明确征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条的规定给予补偿的；征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。
上述法律及司法解释虽未对集体土地上房屋征收安置补偿进行明确细化的规定，但提供了可以参照国有土地上房屋征收补偿相关规定的思路，为实践中参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》签订集体土地上房屋安置补偿协议提供了相应的法律依据。
二、集体土地上房屋征收安置补偿协议的性质
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
上述条款是签订集体土地上房屋征收安置协议可以参照执行的法律依据，也是对协议性质的认定产生争议的来源。第二种观点就认为既然双方当事人均可就安置补偿协议提起诉讼，则参照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》的规定，当然是民事诉讼，故安置补偿协议是民事合同。但从安置补偿协议的特征来分析，这一观点是值得商榷的。
从实践中来看，集体土地上房屋征收安置协议在形式、内容及其保障上体现了以下特征：1、协议一方为乡镇人民政府或国土部门，被授权组织实施本行政区域的房屋征收补偿工作；2、协议内容主要是关于补偿方式、补偿金额和支付期限、产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、搬迁期限等，须受土地管理法、安徽省集体土地上房屋征收标准的及当地优惠政策的约束，作为房屋征收部门无权享有完全的协议自由，所以协议具有公法调整性；3、协议之前的征收决定程序和未达成协议后的责令交出土地强制执行程序等体现了公权力暂时隐匿的特征，被征收人没有协议完全自由的环境与保障。这些特征足以体现出安置补偿协议的行政合同的性质，甚至从合同自由的效果上看，因之可预见的补偿标准等经公示的计算方法以及行政决定的强制力保障，使这种协议大大地缩小了协议双方当事人的协议自由，使协议成为被征收人主动履行征收决定所指示义务的一种方式。在该案的诉讼过程中，新修改的行政诉讼法发布，该法第十二条明确了土地房屋征收补偿协议属于行政诉讼受案范围，从立法上也明确了其行政合同的性质。
三、个人隐私不能作为不公开集体土地上房屋征收安置补偿协议的理由
在案件审理过程中，第二种观点还认为安置补偿协议包含被征收人户籍、家庭成员、安置房位置面积等内容，此类信息涉及公民个人隐私，不应予以公开。这种观点实质上涉及了保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则。
土地管理法及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》都确立了补偿公示的原则。《六安市城市规划区内集体土地上的房屋拆迁补偿安置》、《六安市土地征收和房屋拆迁审核认证办法》、《叶集试验区征收集体土地房屋拆迁补偿安置办法》及实践操作中，均实行"三榜公示"制度，即对于被征收人的安置人口、房屋结构、用途、面积、补偿安置面积进行张榜公示，每榜公示不得少于三天。安置人口、房屋面积等情况均是被征收人在征收过程中必然要向政府职能部门提供的信息，以接受审核，进行补偿，即应视为其在这个过程中已经同意公开其前述个人信息。与此相关的政府信息的公开应适用《政府信息公开条例》第十四条第四款"经权利人同意公开的涉及个人隐私的政府信息可以予以公开"的规定，被告应向原告公开安置补偿协议书这一政府信息。
集体土地上的房屋征收安置补偿行为直接涉及到公共资源和公共利益，被征收范围内的全体被征收人都有对征收安置补偿行为知情、监督的权利。当涉及公共利益的知情权和监督权与被征收人一定范围内的个人隐私相冲突时，应首先考量安置补偿协议（行为）这一行政合同的公共属性，使通过协议获得安置补偿的被征收人让渡部分个人信息，既符合比例原则，又利于社会的监督和集体土地上房屋征收工作的规范透明。一审法院据此判决被告向原告公开集体土地上房屋征收安置补偿协议是正确的。
（刘莹洁）