（一）首部

1．判决书字号（或裁判书字号）
一审判决书：北京市第一中级人民法院（2014）一中行初字第3556号行政判决书。
二审判决书：北京市高级人民法院（2014）高行终字第2354号行政判决书。

2．案由
履行法定职责

3．诉讼双方
一审原告（上诉人）周某，男，汉族。
一审原告（上诉人）傅某，男，汉族。
二原告（上诉人）的共同委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。
二原告（上诉人）的共同委托代理人，北京德和衡律师事务所实习律师。
一审被告（被上诉人）中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局。
法定代表人支某，局长。
委托代理人侯某，男，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局干部。
委托代理人傅某2，女，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局干部。

4.审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；代理审判员：魏浩锋、杨晓琼。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：胡华峰；审判员：马宏玉；代理审判员：向绪武。

6．审结时间：
一审审结时间：2014年6月20日。
二审审结时间：2014年11月24日。

（二）一审情况

1．一审诉辩主张
原告诉称：其向被告提交"TPMS"（轮胎气压检测系统）的汽车产品缺陷投诉文件，被告依法应当通知生产者开展调查分析，或者自行开展缺陷产品调查。被告以"未收到批次、批量投诉"为由，为缺陷调查设置前置条件于法无据。综上，请求确认答复违法；判令被告履行法定职责。
被告辩称：针对原告提出的投诉，已依照法定职责开展了分析评估、组织专家分析判断等工作，并给原告作出了答复，不存在行政不作为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

2．一审事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理查明：
2013年1月23日，周某、傅某通过电子邮件和电话向质检总局投诉"现有TPMS技术产品存在设计缺陷"的问题。质检总局受理后，组织相关专家对投诉问题进行信息分析。专家组形成如下意见：1、依据现行国家标准GB/T26149-2010《基于胎压监测模块的汽车轮胎气压监测系统》实验条件中未区分满载和空载情况。2、依据单个乘用车案例实际测试（一人和无人情况），空载和满载前后数据差别不大。投诉者提供的奥迪、东风日产奇骏等三个车型规定的胎压数据与我们掌握的数据有差异。3、中心只收到一例类似投诉，且该投诉内容为质疑性内容，与该投诉者投诉内容雷同。有关此类投诉中心未收到与安全相关的批次批量投诉。4、综上所述，该案例未达到启动缺陷调查的条件。5、建议给予投诉者正面答复，要求其补充提供更准确、详细的数据、图片等材料，以便进一步核查。据此，2013年3月15日质检总局以电子邮件的方式对周某、傅某予以答复，内容如下：我中心只收到一例类似投诉，有关此类投诉中心未收到与安全相关的批次批量投诉，中心将持续进行跟踪监测。建议您将上述信息通过向企业提出建议、向国家标准委员会相关机构建议，或通过学术技术交流等方式进行处理。
上述事实有下列证据证明：1、发送投诉文件和对投诉文件回复的电子邮件打印件；2、《关于TPMS产品投诉问题的会议纪要（2013年3月14日）》。

3．一审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为，质检总局管理中心针对周某、傅某有关"TPMS产品"的投诉组织专家进行了相关技术研讨，针对是否可能造成汽车产品缺陷问题进行了论证，形成了"未达到启动缺陷调查的条件"之结论，质检总局据此对周某、傅某作出的答复并无不当。周某、傅某关于确认质检总局作出的答复违法之诉讼请求，缺乏事实及法律依据，不予支持。鉴于质检总局已经依法履行了对汽车产品缺陷投诉进行调查认定且答复投诉者的法定职责，故不存在未履行法定职责之情形。周某、傅某关于质检总局收到其投诉即属于获知"TPMS产品"存在技术缺陷，应启动开展缺陷调查程序之诉讼理由缺乏事实及法律依据。

4．一审定案结论
北京市第一中级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，作出如下判决：
驳回原告傅某、周某的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告傅某、周某共同负担。

（三）二审诉辩主张

上诉人（原审原告）诉称：一、一审判决未依法对质检总局的"职务预判"行为合法性进行审查。专家意见不属于有效证据，不应作为定案的依据。二、一审判决适用法律错误、依职权调取证据属于滥用职权。综上，请求撤销一审判决，改判质检总局不作为（不履行法定职责）成立，判令质检总局立即通知生产者开展调查分析。

被上诉人（原审被告）辩称：对上诉人提出的投诉其已依照法定职责开展工作并作出答复，不存在行政不作为。一审判决认定事实清楚全面，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。

（四）二审事实和证据
北京市高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
北京市高级人民法院经审理认为，《缺陷汽车产品召回管理条例》（以下简称《召回管理条例》）第三条规定，本条例所称缺陷，是指由于设计、制造、标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的汽车产品中普遍存在的不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。第四条规定，国务院产品质量监督部门负责全国缺陷汽车产品召回的监督管理工作。第六条第一款规定，任何单位和个人有权向产品质量监督部门投诉汽车产品可能存在的缺陷，国务院产品质量监督部门应当以便于公众知晓的方式向社会公布受理投诉的电话、电子邮箱和通信地址。第六条第二款规定，国务院产品质量监督部门应当建立缺陷汽车产品召回信息管理系统，收集汇总、分析处理有关缺陷汽车产品信息。第十三条第一款规定，国务院产品质量监督部门获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即通知生产者开展调查分析；生产者未按照通知开展调查分析的，国务院产品质量监督部门应当开展缺陷调查。
根据上述规定，质检总局具有对缺陷汽车产品召回进行监督管理、对缺陷汽车产品投诉及相关信息进行处理的职权和相应职责。对被投诉的汽车产品是否可能存在缺陷，应当由质检总局在收集汇总、分析处理相关信息的基础上予以判断。周某、傅某主张质检总局接到投诉即属"获知汽车产品可能存在缺陷"，否定质检总局对汽车产品是否可能存在缺陷的分析判断过程，要求质检总局只要接到投诉即通知生产者开展调查分析，该主张理由不成立且缺乏法律依据。
《缺陷汽车产品召回调查和认定的实施办法》（以下简称《调查和认定实施办法》）第三条规定，质检总局根据工作需要设立缺陷产品召回管理中心，具体负责有关缺陷汽车产品调查和认定的日常组织管理工作。第四条规定，质检总局根据缺陷产品管理要求，建立技术专家库。专家库内的专家在管理中心的组织下对有关初步判断、辨别和鉴定提供技术支持；针对缺陷产品个案管理的需要成立专家委员会进行调查认定工作，专家委员会向质检总局负责。第八条规定，根据缺陷汽车产品信息系统提供的分析、处理报告，管理中心组织专家进行初步评估和分析判断，必要时，应及时向质检总局提出将缺陷产品信息通知有关制造商的建议。上述规定与《召回管理条例》的规定不冲突，鉴于《召回管理条例》对质检总局的相关认定程序未作具体规定，上述规定可以予以参照。本案中，质检总局管理中心针对周某、傅某有关"TPMS产品"的投诉组织专家进行了分析论证，形成了"未达到启动缺陷调查的条件"的结论，质检总局据此对周某、傅某作出答复并无不当。周某、傅某认为质检总局未履行法定职责行政不作为违法，缺乏事实及法律依据。

（六）二审定案结论
北京市高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人傅某、周某负担。

（七）解说
本案争议的法律问题在于，对《召回管理条例》第三条"国务院产品质量监督部门获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即通知生产者开展调查分析"的规定，应当如何理解适用。该规定中，"应当立即通知生产者开展调查分析"是质监部门应当履行的法定职责，也是原告的诉求所在；而"获知汽车产品可能存在缺陷"则是履行法定职责的法定要件。在上述法定要件中存在两个不确定概念，即"获知"和"可能存在"。在什么样的情形构成"获知"，什么样的证据表明"可能存在"，需要予以理解和解释。原告主张，质检总局接到投诉就属于已"获知"；被告则认为，汽车产品是否"可能存在"缺陷，应在分析处理相关信息的基础上作出判断。因此，该规定是否适用于本案的情形，涉及对行政判断余地的把握。
按照行政判断余地理论，行政机关通过不确定法律概念，获得了一种判断余地，即独立的、法院不能审查的权衡领域或判断领域，法院必须接受行政机关在该领域内作出的行政行为，只能审查该领域的界限是否得到遵守。行政判断余地的正当性，主要体现在以下几个方面：1、行政机关的判断在多种解决方法或数个答案的合理范围内；2、对特定行政领域的预测性、风险评估性、专业技术性及政策性判断等是专属于行政机关的权力；3、法律规范中的不确定概念相当于授权行政机关独立作出公正合理的判断；4、不同性质的国家机关的结构功能决定了对行政行为司法审查的程度或权限范围。
本案的判决理由可以用行政判断余地这一理论工具进行分析：
首先，判决在认定质检总局具有对缺陷汽车产品召回进行监督管理、对缺陷汽车产品投诉及相关信息进行处理的职权的同时，也特别宣示其具有相应的职责。根据《召回管理条例》第一条规定的立法宗旨，为保障人身、财产安全，质监部门应加强对缺陷汽车产品召回的监督管理。"有权必有责"。汽车产品的缺陷或"不合理的危险"具有不确定性，应该承认质检总局行使相关的权力时包含裁量和判断的因素，但同时应当确认质检总局是承担相应责任的。根据本案的案情，质检总局的判断在合理的范围内，其不启动缺陷产品调查程序是可以接受的。但由于判断存在不确定性，不能完全保证质检总局的判断不会存在失误的可能性，在其判断失误或其判断结论后续被推翻，并产生人身、财产重大损失等不良后果的，其应承当相应的责任，包括一般意义上社会舆论压力和政治责任。本案确认行政责任的意义在于，行政机关应当审慎行使判断权，责任是判断权的基础和边界。
其次，判决在分析归纳相关法条规定的基础上认定，对被投诉的汽车产品是否可能存在缺陷，应当由质检总局在收集汇总、分析处理相关信息的基础上予以判断。法律规范已经授权质监部门对本领域的带有预测性、风险评估性、专业技术性的判断具有专属权力。根据这些法律规定，原告的主张缺乏法律依据。原告主张质检总局接到投诉即属"获知汽车产品可能存在缺陷"，不认为质检总局对汽车产品是否可能存在缺陷还需要予以分析判断，等于是将相关判断权归于原告自身。原告要求质检总局只要接到投诉即通知生产者开展调查分析，这不符合行政效能的原则，也与判断权专属主管行政机关的性质相悖。
第三、法院对涉及行政判断余地问题的审查采取审慎尊重的态度。行政判断余地不等于主观臆断，应当符合法定的程序，具有理由和一定的事实根据。本案中，对缺陷汽车产品的评估判断，规章规定了专家调查认定程序，专家论证的结论是质检总局作出判断的依据。法院对专家意见进行了审查核实。法院对专家意见的审查并非要以法官的意见代替专家的意见，而是从证据的关联性、真实性、合法性的角度予以审查，排除违法和明显不能支持结论的证据。法院的审查体现了在尊重行政判断余地和保护行政相对人权利的平衡。
通过上述分析可以得出结论，《召回管理条例》第三条"国务院产品质量监督部门获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即通知生产者开展调查分析"的规定不适用于本案，质检总局在本案中未启动缺陷汽车产品调查程序并不违法。
（胡华峰）