一、首部

1．判决书字号
一审判决书：北京市第二中级人民法院（2013）二中行初字第1110号行政判决书。
二审判决书：北京市高级人民法院（2014）高行终字第915号行政判决书。

2．案由
不服政府信息公开告知

3．诉讼双方
原告（二审被上诉人）石家庄市如果爱婚姻服务有限公司。
法定代表人武某，经理。
委托代理人郭某，男，汉族，石家庄市如果爱婚姻服务有限公司职员。
被告（二审上诉人）中华人民共和国民政部。
法定代表人李某，部长。
委托代理人贾清林，北京市百伦律师事务所律师。
委托代理人吴斌，男，中华人民共和国民政部干部。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：金丽；代理审判员：蒋慕鸿；人民陪审员：吕洪涛。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：胡华峰；代理审判员：李洋、支小龙。

6．审结时间：
一审审结时间：2014年1月9日。
二审审结时间：2014年4月28日。

（二）一审情况

1．一审诉辩主张
原告石家庄市如果爱婚姻服务有限公司（以下简称如果爱公司）诉称，如果爱公司因民事诉讼和维权需要，于2013年1月28日，向民政部提交《关于中国婚姻家庭研究会涉嫌欺诈行为的举报信及政府信息公开申请书》，请求公开"中国婚姻家庭研究会的社会团体登记资料、年检资料、社会团体法人登记证书及对中国婚姻家庭研究会涉嫌欺诈行为的查处结果。"被告民政部于2013年1月31日收到如果爱公司的申请，但是迟迟没有答复。原告如果爱公司向被告民政部提出行政复议申请，被告已经以民政部复决字【2013】3号行政复议决定书确认其未在法定15日期限内作出政府信息公开答复的行为违法。在行政复议期间，被告民政部寄出《政府信息告知书》。原告如果爱公司认为，被告民政部所作《政府信息告知书》答复的事项与原告如果爱公司申请公开的事项不符。被告民政部答复的内容与原告如果爱公司申请公开的事项虽然只差两字，但意思完全不一样。社会团体登记资料、年检资料即在登记、年检过程中获取并保存的政府信息，且依据答复原告如果爱公司并不能从中国社会组织网上查询中国婚姻家庭研究会的住所、法定代表人、宗旨、业务范围和活动地域、活动资金、成立时间、章程等信息。另，被告民政部所作《政府信息告知书》形式严重不合法，该告知书落款为民政部办公厅，此举违法。原告是向民政部申请信息公开，不是向民政部办公厅申请信息公开，而且民政部是全国性社会团体登记管理机关，而民政部办公厅并不是。故请求法院判决撤销民政部所作《政府信息告知书》，判令被告民政部重新依申请公开相关政府信息。
被告中华人民共和国民政部（以下简称民政部）辩称，如果爱公司向我部邮寄的信件，是对中国婚姻家庭研究会的举报信及政府信息公开申请。分析所需政府信息内容，如起诉状中所述，获取该研究会的登记资料、年检资料等信息，是因民事诉讼和维权需要。根据如果爱公司所需政府信息的描述和需求，通过社会组织网站查询，可以查询到该研究会的住所、法定代表人、宗旨、业务范围、成立时间、章程等信息。完全可以满足如果爱公司提起民事诉讼的特殊需要；按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（一）项的规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，应当告知申请人获取该信息的方式和途径。社会组织登记资料、年检资料属于行政机关主动公开的政府信息，告知如果爱公司通过社会组织网查询，实质是告知已经主动公开的政府信息获取的方式和途径；民政部办公厅是民政部指定的政府信息公开工作机构，负责我部政府信息公开的日常工作。故《政府信息告知书》以民政部办公厅名义落款并不违法。综上，民政部所作《政府信息告知书》答复事项与申请事项相符，已经履行了政府信息公开职责，请求法院驳回如果爱公司的诉讼请求。

2．一审事实和证据
一审认定事实如下：
2013年1月28日，如果爱公司向民政部寄发《关于中国婚姻家庭研究会涉嫌欺诈行为的举报信及政府信息公开申请书》，主要内容为："该公司系河北省石家庄市一家创业公司，主要开展婚姻咨询、婚姻维护等业务。后发现中国婚姻家庭研究会联合百合网开展的婚姻家庭咨询师培训没有经过政府部门审批，涉嫌欺诈，给如果爱公司造成了极大的心理伤害和巨大的经济损失。按照《社会团体登记管理条例》的相关规定，中国婚姻家庭研究会由民政部登记、监管，特向该部举报，望查处。此外，请贵部依照《信息公开条例》的规定向我单位书面邮寄公开中国婚姻家庭研究会的社会团体登记资料、年检资料、社会团体法人登记证书及对中国婚姻家庭研究会涉嫌欺诈行为的查处结果。"民政部接到原告如果爱公司的申请后，没有在法定15日期限内作出答复，如果爱公司不服，于2013年4月13日向民政部提出行政复议申请，请求确认民政部行政不作为违法，责令被申请人民政部履行政府信息公开法定职责。民政部于2013年7月16日作出民复决字【2013】3号《行政复议决定书》，确认民政部未在法定15日期限内作出政府信息公开答复的行为违法。在行政复议期间，2013年4月26日，民政部作出《政府信息告知书》，内容为："我部于2013年1月31日收到你公司《关于中国婚姻家庭研究会涉嫌欺诈行为的举报信及政府信息公开申请书》，经初步甄别后于2月7日转交我部民间组织管理局办理。鉴于你公司举报情况仍在调查过程中，我部现就其他申请公开事项进行答复：一、中国婚姻家庭研究会的社会团体登记情况、历年年检情况属于公开信息，请登录中国社会组织网（www.chinanpo.gov.cn）查询。二、我部民间组织管理局对于登记的社会团体仅保留登记信息，并不保留登记证书的原件及副本。"如果爱公司不服，诉至法院。
被告民政部于2013年10月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：（1）民政部机关《政府信息告知书》，用以证明民政部当时制作的政府信息公开告知书及具体内容；（2）中国社会组织网下载网页，用以证明通过查询中国社会组织网可以查到如果爱公司申请公开的政府信息内容；（3）《民政部机关政府信息公开暂行办法》（民发【2008】65号），用以证明民政部办公厅负责该部信息公开日常工作。
原告如果爱公司在庭审中提交了用以证明被诉具体行政行为违法的下列证据：（1）《关于中国婚姻家庭研究会涉嫌欺诈行为的举报信及政府信息公开申请书》及邮寄查询单，用以证明原告向被告民政部提出政府信息公开申请的具体内容；（2）民政部于2013年4月26日所作《政府信息告知书》，用以证明民政部针对如果爱公司政府信息公开申请作出告知书，如果爱公司不服诉至本院。

3．一审判案理由
一审法院经审理认为，民政部认为如果爱公司申请的该政府信息属于公开范围，遂答复如果爱公司获取该政府信息的方式和途径，即登录中国社会组织网查询并附上网址并无不当。民政部在所作《政府信息告知书》中并未引用相关法律条款，导致该被诉具体行政行为适用法律错误，应予撤销。如果爱公司于2013年1月28日向民政部提出政府信息公开申请，民政部于2013年4月26日作出《政府信息告知书》，超过《政府信息公开条例》15日的答复期限，且没有依法延长答复的批准手续，属于程序违法。民政部在作出对外发生法律效力的《政府信息告知书》时，应以民政部的名义作出，应加盖民政部公章。综上，民政部所作《政府信息告知书》存在适用法律、法规错误、违反法定程序等上述问题，如果爱公司要求法院撤销民政部所作《政府信息告知书》并判令民政部依法公开相关政府信息的诉讼请求应予支持。

4．一审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目的规定，判决：一、撤销民政部所作被诉告知书；二、民政部应于本判决生效之日起60日内针对如果爱公司的政府信息公开申请重新作出具体行政行为。

（三）二审诉辩主张

民政部不服一审判决，向二审法院提起上诉。诉称：1、民政部告知被上诉人登录中国社会组织网查询某一社会团体登记情况、年检情况的答复符合法律规定，也符合如果爱公司在政府信息公开申请中要求的内容；2、未引用法条不构成适用法律错误；3、一审判决撤销被诉告知书，责令民政部重新作出具体行政行为，使民政部面临以同一实事和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为的情形，行为将构成违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法驳回如果爱公司的诉讼请求。
如果爱公司未在法定期限内提交书面答辩状。

（四）二审事实和证据
二审没有新证据，认定事实与一审一致。

（五）二审判案理由
《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，如果爱公司申请民政部向其书面邮寄公开中国婚姻家庭研究会的社会团体登记资料、年检资料、社会团体法人登记证书等信息，民政部在被诉告知书中认定中国婚姻家庭研究会的社会团体登记情况、历年年检情况属于公开信息，并告知如果爱公司登录中国社会组织网（www.chinanpo.gov.cn）查询。但通过前述网址仅能查询到中国婚姻家庭研究会的登记号、业务主管单位、联系电话、网址和状态信息，上述内容显然不能涵盖如果爱公司申请公开的中国婚姻家庭研究会的社会团体登记资料、年检资料所对应的信息。对于中国社会组织网查询结果以外的，中国婚姻家庭研究会的其他社会团体登记资料、年检资料信息，民政部未在被诉告知书中予以答复，亦未说明理由，其处理构成遗漏政府信息公开申请请求事项的情形。同时，尽管民政部不保留登记证书的原件及副本，但作为全国性社会团体的登记机关，民政部应当掌握中国婚姻家庭研究会登记证书上记载的相关信息。民政部在未要求如果爱公司对其申请事项予以进一步明确的情况下，仅告知其不保留登记证书原件及副本，未尽到审查答复义务。一审法院关于民政部答复内容并无不当的认定错误，应予纠正。
《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，民政部作出被诉告知书明显超过上述法定期限，且无依法延长答复期限的批准手续，民政部在复议程序中已经确认超期答复违法，本院予以确认。此外，被诉告知书有可援引的法律依据而未援引，应属适用法律错误。民政部作为政府信息公开义务主体，应以其自身名义对外作出政府信息公开答复。一审法院认定被诉告知书未引用具体法律条款导致适用法律错误，及民政部应以自己名义并加盖民政部公章对外作出发生法律效力的《政府信息公开告知书》，并无不当，予以支持。

（六）二审定案结论
综上，一审判决撤销被诉告知书，并责令民政部重新作出具体行政行为正确，本院应予支持。民政部的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人中华人民共和国民政部负担（已交纳）。

（七）解说
1、争议焦点解析
中国著名行政法学家应松年教授指出，《政府信息公开条例》"是继《行政诉讼法》以后行政法治发展道路上的第二个里程碑，要给它以极高评价。为什么呢？因为政府信息公开是所有法律制度的基础。"《政府信息公开条例》确立了公开义务机关主动公开与依申请公开相结合的政府信息公开体系。条例实施后，各个行政机关都按照要求梳理了职权范围内的政府信息，并按照要求编制政府信息公开目录和指南，将主动公开义务予以落实。
《政府信息公开条例》第二十一条规定了四种不同情形下公开义务机关的答复方式及内容，其中，对于属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。在大数据时代和政府官方网站蓬勃发展的当下社会，政府信息的网络公开已经成为信息公开的最主要的方式和渠道。实践中，申请人申请公开的政府信息内容具有主观性、复杂性和笼统性的特点，而行政机关主动公开的政府信息通常进行过加工筛选，或者为了适应网络化的需要在信息发布形式上进行了处理。如何确定行政机关是否及时、全面、准确、妥当地履行了政府信息公开职责，成为行政执法和行政审判领域探讨的焦点问题。
从法院进行合法性审查的角度看，行政机关对涉及部分或全部已经主动公开的政府信息公开申请的处理，涉及到依申请公开与主动公开的互补与衔接问题。在司法审查中，应当分以下几个层次逐步予以审查：
（1）法定职权审查：行政机关是否有制作或保存当事人申请的政府信息的法定职责
对行政机关法定职权的审查是判断政府信息存在与否的前提。《政府信息公开条例》并未对法定职权审查作出明确规定，但这一前提性的审查却暗含其中。《政府信息公开条例》第二条将政府信息界定为行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条对于"履行职责过程中制作或获取"的强调，实际上暗含了对政府信息是否应当存在，是否应当制作或获取这一"应然事实"的判断。本案中，如果爱公司向民政部申请公开某婚姻家庭研究会的社会团体登记资料、年检资料、社会团体法人登记证书等信息，而该部委依照《社会团体登记管理条例》第六条的规定，作为社会团体的登记管理机关，负有对企业的成立、变更、注销事项进行登记并予以监管等法定职责。因此，可以初步判定如果爱公司向民政部申请公开社会团体登记信息在主体和职权上大体正确，但具体到各项申请内容上仍需进一步细化判断。
（2）申请事项的全面审查：全面审查分析申请人政府信息公开申请的事项并加以分析甄别
由于信息的不对称性和主观性，申请人提出的政府信息公开申请事项往往需要进行甄别和梳理才能够确定，有的甚至需要通过行政机关与申请人的进一步沟通和补正才能够明确。尽管学界部分探讨并不承认政府信息公开具有事实行为的属性，但学术界和实务界较为公认政府信息公开行为从形式到内容，再到合法性审查的方式，都与传统的行政行为存在着巨大差异。政府信息公开基于其依申请揭示信息的属性，在审查上将更加注重公开对申请的回应性、全面性和说理性。本案中，如果爱公司提出了公开某婚姻家庭研究会的社会团体登记资料、年检资料、社会团体法人登记证书等信息，从内容上看分为三组，根据相关法律规定，前两组信息的载体都不止一份。行政机关应当从三组信息入手，对照《社会团体登记管理条例》规定的登记资料、年检资料包含的内容，逐一分析甄别信息的对应性，确保不遗漏当事人申请事项。这一过程不仅是为回复当事人做好基础性工作，也是政府信息公开实现提升政府工作透明度、监督依法行政价值目标的重要体现。
（3）对政府信息公开依情形分项处理：已主动公开的告知准确查找途径、方式，其他请求根据情况回应
根据当事人申请内容的不同情形，行政机关应当分别作出对应的处理。对于已经主动在官方网站上公开的，应当认真比对当事人的申请事项和已经主动公开的内容，确实一致重合的，应当告知当事人查询的途径和方式。其中，告知网址应当尽量精确，需要使用搜索引擎的应当尽可能告知当事人到相应的板块查找。对于网站上上主动公开之外的信息，如果确属应当公开的内容，应当与答复一同向当事人公开。对于不属于公开范围的内容，应当按照《政府信息公开条例》第二十一条的答复方式一一予以回应。本案中，民政部网站上主动公开了该婚姻服务公司申请公开的部分信息，包括登记号、业务主管单位、联系电话、网址和状态信息。上述信息仅仅是登记资料和年检资料中的部分，甚至是一少部分信息，民政部仅仅以网站地址作为答复，显然不能涵盖申请人的申请事项，属于遗漏申请事项的情形，实质上属于对其他事项未作出判断和处理。
（4）答复的准确妥当性审查：一一对应，说明理由充分
回复准确，说理妥当充分，是政府信息公开工作对行政机关的重要要求。经过甄别和对照之后的请求事项，行政机关应当选择准确的答复方式并说明理由。本案中，除遗漏部分登记资料和年检资料申请事项外，还涉及到社团登记证的申请事项应如何处理的问题。申请人申请事项的合理性和明确性与行政机关要求补正义务之间是一对紧张关系，本质上归结为在申请事项上的举证责任分配，即申请人负有描述申请事项的基本义务，行政机关负有查明申请人本意的权力和义务。本案中，如果爱公司申请公开社团登记证，该证件原件通常掌握在社团手中符合一般逻辑。但从政府信息公开的角度看，申请人的本意应为获知证件上记载的信息，而民政部作为社团登记机构，虽然不保留社团登记证原件，却应当掌握证件上记载的信息。在此意义上，申请人的申请事项已经尽到了描述义务，行政机关如果认为存疑，应当主动与申请人沟通，要求其进一步解释和补正。但显然本案中民政部未履行该义务，属于未尽到政府信息公开法定职责。
（5）援引法律依据的审查
行政机关在作出行政行为时应当援引法律依据，这既是行政行为法律适用合法性的必然要求，也是行政程序中说明理由制度的具体体现。对与政府信息公开行为而言，主要的法律依据除了《政府信息公开条例》以外，还包括部分涉及政府信息制作、保存和公开等规定的实体法律规范。《政府信息公开条例》第二十一条虽然规定了四种答复形式，但面对我国复杂的政府信息保有和公开实践，显然不能涵盖所有情形，因此，存在某些答复在法律、法规和规范性文件层面，没有可援引的法律依据的可能性。对此，在审查时应当注意分情况区别对待。对于政府信息公开情况没有可直接援引的法律依据的，在法律适用合法性审查上可适当予以理解；对于有可援引的法律依据而未援引的，应当认定为适用法律错误，在裁判中予以指出。本案中，民政部对如果爱公司的答复显然在《政府信息公开条例》第二十一条中能够找到对应的情形，但却未在告知书中加以援引，属于适用法律错误。
2、典型意义
第一，确立了行政机关对于已主动公开的政府信息的告知义务和司法审查标准，促进行政机关政府信息公开更加尽责、到位。行政机关开展政府信息公开工作，应当分析核实申请人所提申请事项，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，区分不同情况分别作出准确、全面、说理充分的答复。当前，许多行政机关通过官方网站主动公开和发布了与法定职责相关的部分政府信息，在申请人提出政府信息公开申请时，通过告知查询途径的方式完成政府信息公开义务。现实中，主动公开的政府信息往往有限，内容并不完整。本案中，行政机关告知的网址仅能查询到部分信息，忽视了申请事项与已经主动公开的政府信息的对应性，遗漏了申请人申请中行政机关尚未主动公开的相关信息，对这部分申请未予审查和处理，未尽到公开义务。
第二，促进政府信息公开法律适用的规范化。政府信息公开答复，重在依据《政府信息公开条例》及部分与政府信息形成相关的实体法律规范，判断政府信息的状态，并辅以充分的说理。在有可援引的法律依据的情况下，行政机关在政府信息公开告知中不援引法律依据，属于一定程度上规避政府信息定性，违背法律适用释明义务的情形。认定其有可援引的法律依据而未援引的，属于适用法律错误，能够敦促行政机关规范政府信息公开的法律适用，增强政府信息公开的说理性。
第三，促进政府信息公开答复形式与程序的规范化。针对行政机关超期答复和答复主体不当等问题作出确认，推动行政机关对政府信息公开答复的形式完备性、程序合法性给予更多的关注，积极以更为合法、有责、权威的形象开展政府信息公开工作。
（李洋）