（一）首部

1、判决书字号：武安市人民法院（2015）武行初字第00002号判决书

2、案由
诉国土资源局不履行土地登记法定职责

3、诉讼双方
原告袁某。
委托代理人白红星，男，武安市民声法律事务所法律工作者。
委托代理人李庆昌。
被告武安市国土资源局，地址：武安市矿建路26号。
法定代表人梁考绩，男，局长。
委托代理人李振军，男，武安市国土资源局法律顾问。
委托代理人邢胜平，男，武安市国土资源局地籍科副科长。

4、审级：一审

5、审判机关和审判组织
审判机关：河北省武安市人民法院
合议庭组成人员：审判长：秦宁；人民陪审员：屈军顺、郝楠

6、审结时间：2015年4月3日

（二）诉辩主张

1、原告诉称
原告袁某诉称：1979年武安市城关镇二街大队为我的丈夫李世基（2008年去世）和李隆基各规划宅基地一处。1980年李隆基在二人的宅基地上新建7间北屋，其中用我丈夫1920元搬迁费建房4间。李隆基将二人的房产证、宅基地使用证均办在自己名下。后因我丈夫要求将房产证、土地使用证分开而与李隆基发生纠纷。1997年12月，在武安市城关镇南关街街道委员会调解下，双方达成协议，李隆基同意各自分开办理房产证、土地证，将坐落在南大路门牌31号院从李成基后墙往西数四间北屋归我丈夫李世基，并注明南北通长直到门口。该协议被武安市人民法院和邯郸市中级人民法院以（1999）武民初字第332号和（2000）邯市民终字第130号民事判决书均认定有效。原有的房产证、土地使用证均已被撤销。现在我的宅基地四至很明确，宅基地面积长23.90米、宽9.70米，房屋产权明晰。按法律法规的规定，被告应为我办理确权登记。为此，我向被告提交了办理宅基地使用证的申请书及相关材料，被告没有履行自己的行政行为。我依法向被告提出书面行政作为申请书，现在六十多天过去了，被告拒不履行自己的法定职责。综上所述，我请求依法判令被告立即纠正其行政不作为的违法行为，给我丈量宅基地，同时给原告办理宅基地使用证。

3、被告辩称
被告武安市国土资源局辩称，第一，我局不存在行政不作为。2014年8月初，袁某亲属到我局要求为其宅基地确权登记。我局收到申请后，非常重视，立即进行行政审查，并指派工作人员多人多次到现场实地查看，向相关权利人送达《指界通知书》，核实地界情况，为确权登记做准备工作。但是在前述工作中发现原告所要求确权的宅基地使用状况与案外第三人有纠纷，原告要求确权的宅基地宗地地界不能确定，原告要求我局确权登记的申请不能受理。因原告亲属将情况反映到有关部门，我局及时将上述情况汇报答复，有关部门已经对原告进行了答复。故我局不存在行政不作为违法行为。第二，原告申请登记宅基地，因不符合法律规定，我局不能办理。土地以宗地为单位进行登记，农村宅基地是指农村村民用于建设住宅和厨房、厕所等设施的土地及庭院用地。原告持有相关法律文书确认了原告的所有权属，但是除原告房产所占用宅基地面积外，宅基地的其他共用部分使用权分割应当征得相关权利人的同意。原告申请是对同一宗地进行使用权分割登记，相关法律文书并没有对该宅基地使用权进行划界确权，原告单独申请在同一宗地内进行划界分割登记没有法律依据，原告申请材料不符合法律要求，我局依法不予办理土地登记。综上，答辩人不存在行政不作为，原告申请土地登记不符合法律规定的条件，故请求人民法院依据事实及法律，驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
经审理查明，原告袁某丈夫李世基与李隆基系同胞兄弟。1979年李世基与李隆基的宅基地规划在一起。1980年，李隆基在双方宅基地上新建7间北屋（其中用李世基搬迁费建房四间），并以其自己的名义办理了宅基地使用证。后双方因李世基要求将办理在李隆基一人名下的宅基地证分别办理在各自名下而发生纠纷。1997年12月27日，经武安镇南关街街委会主持双方达成协议，将7间北屋从李成基后墙向西数四间北屋划归李世基，并注明南北通长直到门口。2009年8月26日，武安市人民政府公告废止了李隆基宅基地使用证。2014年9月2日，原告袁某向被告武安市国土资源局提交宅基地登记申请，请求被告履行法定职责，为原告办理宅基地使用证。被告收到申请后，在原告起诉之前未作出任何答复。
原告在起诉时提供了以下证据用于证明其曾于2014年9月2日向被告提出行政作为申请：1、行政作为申请书；2、2014年9月2日编号为1XXXXXXXXXXXX9的EMS邮寄单（寄往武安市国土资源局）。经质证，被告对EMS邮寄单有异议，认为收件人签名处没有国土资源局工作人员的签名，被告没有收到该邮件。另，原告还向法庭提交了以下证据：3、石家庄市公安局裕华分局槐底派出所证明，用于证明原告袁某与李世基系夫妻关系，李世基已于2008年去世，袁某有诉权；4、1997年12月27日李世基、李隆基民事调解书；5、武安市人民法院（1999）武民初字第332号民事调解书；6、邯郸市中级人民法院（2000）邯市民终字第130号民事判决书；7、武安镇南关街调委会民事调解书说明；8、2006年4月26日武安市国土资源局告知书；9、邯郸市国土资源局邯国土资复决字（2007）第05号行政复议决定书；10、2009年8月21日武安市人民政府关于废止李隆基宅基地使用证的公告；11、武安市住房和城乡规划建设局于2012年11月12日作出的武建[2012]150号关于撤销李玉娥武房私字第5000985号房屋所有权登记的决定；12、武安镇南关街街道委员会2014年8月7日证明及宗地草图，以上证据用于证明原告的权属清楚明确。经被告质证，对第3份证据的真实性有异议，涉及户籍的情况应该有经办人签字和户籍专用章。对第4、5、6份证据的真实性有异议，如该证据真实，民事调解书确实属于有效协议，但是该调解书法院没有赋予其强制执行力，当事人并没有就调解书履行情况向法院提起诉讼，法院没有判决履行该调解书，所以在当事人有异议的情况下不能执行调解书。对第7份证据的真实性有异议，因为宅基地问题涉及到案外第三人，街道调委会无权直接对宅基地进行确权。对第8、9、10份证据没有异议，因为有行政复议决定书之后，我们及时将涉案的宅基地使用证进行了处理，也证明我们不存在行政不作为的情况。对第11份证据的真实性有异议，根据该房屋所有权证书显示该院落是原告与案外第三人共同使用，因涉及到案外第三人，不能按照原告的要求进行确权。对第12份证据的真实性有异议，因该证明没有将争议土地上的房屋情况写明，属于事实不清。村委会无权直接据此要求办理相关证书。草图没有丈量者，不能作为行政部门确权的证据。
被告于2015年1月19日向本院提供了以下证据：1、2007年8月17日邯郸市国土资源局邯国土资复决字（2007）05号复议决定书，用于证明原告与案外第三人的确认协议有效，被告已经开始了确权登记的行政行为；2、武安市国土资源局[2008]17号更正登记请示；3、武安市人民政府[2009]28号关于对李隆基宅基地使用证进行更正登记的批复；4、武安市国土资源局[2009]85号废止宅基地证请示及武安市政府[2009]60号批复；5、武安市人民政府关于废止李隆基宅基地使用证的公告；6、2010年3月5日邯郸市人民政府邯政复决[2010]7号复议决定书，以上第2-6份证据用于证明行政复议决定生效后被告为原告所诉的确权登记所做的工作，被告不存在行政不作为；7、2014年8月7日工作记录、2014年8月8日工作记录、2014年8月19日工作记录、2014年8月20日工作记录、2014年8月27日工作记录；8、编号为001、002、003、004的指界通知书（存根）及指界通知书回执；9、照片4副和光盘一张；10、2015年1月14日南关街村委会关于李军昌反映宅基地确权登记信访事项办理的情况说明；11、2014年9月27日武安市国土资源局关于李军昌反映宅基地确权问题的调查报告；12、2014年9月29日武联字[2014]186号武安市处理信访突出问题及群体性事件联席会议关于武安镇李军昌反映办理宅基地证手续问题信访事项办理情况的报告，以上第7-12份证据用于证明被告接到原告的确权登记申请后多次到实地查看，对该申请已经作出过行政处理，不存在行政不作为；13、武房私字第5000985号房产证，用于证明本案原告所诉的行政行为，被告不能作出确权行为的原因是涉及案外第三人的权利。经质证，原告认为被告提交的证据仅可以证明被告在2014年9月2日之前的行政行为，不能证明被告在原告2014年9月2日提交书面申请后是否作出过行政行为；对被告提交的第10-12份证据有异议，认为被告对信访事项的汇报材料不能作为对其宅基地登记申请的答复；对武房私字第5000985号房产证有异议，认为该证已被撤销，不能证明与案外第三人有纠纷。
本院依法调取了以下证据：邮件号为1XXXXXXXXXXXX9的邮件全程跟踪查询结果一份，经原、被告双方质证，均无异议。
综合以上质证意见，本院对上述证据作如下确认：原告所举第1、2份证据及本院调取的证据相互印证，真实客观，可以作为证明原告已向被告提出土地登记申请的证据，本院予以确认；原告所举第3份证据真实客观，来源合法，本院予以确认；原告所举第4-6份证据内容真实，1997年12月27日李世基、李隆基达成的民事调解书合法有效；原告所举第7、12份证据，由于宗地图记、宗地界址坐标需委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得，本院对上述二份证据不予确认；原告所举第8-10份证据，经被告质证无异议，本院对其真实性予以确认；原告所举第11份证据只能证明武安市住房和城乡规划建设局决定撤销李玉娥第5000985号房屋所有权证，该证据无法证明原告所申请登记的宅基地上的附着物属其本人所有，故本院对该证据的证明目的不予确认。
被告所举证据的真实性本院予以确认，但被告所举证据只能证明其对原告要求的确权登记做过相应的调查工作，无法证明其对原告2014年9月2日提出的土地登记的申请作出过相应的答复或其他行政行为，其提交的第10、11、12证据只是其针对原告的信访事项向有关部门作出的情况汇报，不能作为其对原告申请的答复，故本院对被告所举证据的证明目的不予确认。

（四）判案理由
武安市人民法院经审理认为：原告向被告申请办理宅基地使用证，该申请事项系被告的法定职责。被告在收到原告的申请后，未对原告的申请作出直接答复，亦没有告知原告不予登记的原因和理由，违反了《土地登记办法》第十八条第二款关于"不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由"的规定。关于被告辩称2014年8月已多次到现场查看，为确权登记作准备工作，不存在行政不作为的问题。本院认为，虽然被告在原告提交申请之前为确权登记已经做了相应的调查工作，但是，在原告提出登记申请后，被告并没有就其调查结果对原告进行答复，被告的该答辩理由不能成立。关于被告辩称已经通过信访汇报的形式对原告要求宅基地登记的事项进行过答复的问题。本院认为，被告对有关部门作出的关于原告要求宅基地登记的信访事项的汇报，不是直接针对原告本人进行答复，并且被告的汇报只表明"双方积怨已久、分歧较大，继续确权测量会激化矛盾，不利于稳定。为了防止矛盾激化，我市将积极做上访人思想解释工作，待双方解决争议后，再依法按程序进行测量"，并未告知原告将对其宅基地登记申请不予受理及不予登记的原因。被告对信访事项的汇报不能作为其对原告申请宅基地登记的答复，该答辩理由不能成立。关于被告辩称原告申请登记的宅基地与案外第三人有纠纷、原告申请材料不符合法律要求等问题。本院认为，土地登记是依申请的行政行为，被告的该答辩理由是其对原告宅基地登记申请的审查结果，无论审查结果如何，被告都应依法书面告知原告，该答辩意见不能成为其对原告申请不予作为的理由。综上所述，被告对原告要求办理宅基地使用证的申请不予答复的行为，已构成怠于履行法定职责。

（五）定案结论
武安市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项之规定，判决如下：
限被告武安市国土资源局自本判决生效之日起30日内对原告袁某2014年9月2日申请办理宅基地使用证的行政作为申请书作出书面答复。

（六）解说
行政不作为类案件作为行政诉讼的一种，在基层法院的行政诉讼审理中经常出现。对于原告提出的各类行政作为的要求，如何进行审查？怎样把握利用司法促进、监督行政机关行政作为的尺度？这些都是基层法院所必须面临的问题。笔者认为，对于行政不作为类案件的审查，需要依据行政行为的性质而分别判断。对于行政机关依职权作出的行政行为，原告如果申请作为，经过法院审查，认为具备行政作为条件的，则可以直接在判决中责令被告作出相应的行政行为；对于行政机关依申请作出的行政行为，原告如果申请作为，则法院需要给行政机关一个行政审查的机会，以充分尊重行政机关在行使相应行政职权时的专业判断。上述案例中的情形属于后者，即土地登记需要依申请人的申请而作出。由于土地登记过程中涉及土地丈量等专业操作，并且原告作为土地登记的申请人并未提供出该宅基地上附着物的权属来源等必须提交的申请材料，因此，法院不宜直接判决被告为原告进行土地登记。另一方面，被告作为受理土地登记申请的机构，若经过审查认为不符合登记条件的，应当依《土地登记办法》的相关规定，给申请人书面的答复。被告对原告的申请推脱不理的行为，已构成怠于履行法定职责，其应当明确答复申请人不予进行土地登记的理由。
（秦宁）