1.判决书字号
一审判决书：河南省林州市人民法院（2014）林行初字第9号行政判决书。
二审判决书：河南省安阳市中级人民法院（2014）安中行终字第46号行政判决书。

2.案由：土地行政处罚。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：林州市凤宝台选矿厂，住所地：林州市横水镇翟曲村。
法定代表人：张某，该厂厂长。
委托代理人：胡建海，河南红旗渠律师事务所律师。
被告（上诉人）：林州市国土资源局，住所地：林州市长春大道东段。
法定代表人：王某，该局局长。
委托代理人：孙某，该局法规监察科副科长。
委托代理人：李斌，河南新林州律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：河南省林州市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵志发；审判员：付海昌；人民陪审员：郝明月。
二审法院：河南省安阳市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：崔永清；审判员：蔡梅、袁武明。

6.审结时间
一审审结时间：2014年4月8日。
二审审结时间：2014年7月10日。

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
2013年11月25日被告林州市国土资源局认为原告违反《土地管理法》第六十三条规定，将选矿厂的土地2587平方米出租给中石化股份河南安阳石油分公司建加油站为非法行为，便对原告作出林国土资监罚（2013）第98号行政处罚决定。
（2）原告诉称
原告林州市凤宝台选矿厂诉称：2006年1月1日，林州市横水镇焦家湾村委会与原告签订凤宝台选矿厂占地协议，将原选矿厂厂地出租给原告。2007年1月16日林州市人民政府林政土（2007）1号文件将原告占用的2625平方米土地批准为建设用地，期限至2036年12月31日，并于2007年4月颁发村集用（2007）第0003号集体土地使用证（工业用途）。2007年4月28日，原告因企业经营原因将上述2625平方米中的2587平方米土地租赁给中石化股份河南安阳石油分公司用于其经营加油站。林州市横水镇焦家湾村委会、林州市横水镇人民政府、林州市公安消防大队、林州市规划建设委员会、林州市人民政府等相关部门和领导，均批准同意中石化股份河南安阳石油分公司在原凤宝台选矿厂旧址的土地上建设加油站，并为其颁发2009008号乡村建设规划许可证。根据土地管理法的有关规定，农民集体所有的建设用地使用权是可以依法流转的。为此，原告请求人民法院依法撤销被告作出的林国土资监罚（2013）第98号行政处罚决定。
（3）被告辩称
被告林州市国土资源局辩称：1）原告对《土地管理法》第六十三条中“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”是指农用地不得擅自用于非农业建设的解释，是对法律的曲解，不符合法律本意。首先，法律规定，我国农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。而农民集体所有土地的使用权主要有农用土地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权。原告对《土地管理法》第六十三条中“农民集体所有的土地使用权”仅局限于农用地范畴的理解，属于偷换法律概念，是不正确的。其区别于国有土地使用权，特别是以出让方式取得的国有土地使用权。其使用者依法享有转让、出租或抵押该土地的合法处置权利。我国法律对集体土地使用权转让、出租或抵押等情形进行了严格限制。《土地管理法》第六十三条之所以强制规定，出于两方面的考虑：一是保护耕地的需要，即严格控制农用地转为建设用地，二是规范土地市场的需要。严禁集体土地使用权出让、转让、出租或者抵押，就是为了不让农村集体土地直接流入市场，干扰正常的土地交易秩序，影响国家土地有偿使用制度改革。本案原告在2007年4月取得集体建设用地使用权，未经土地行政主管部门同意，擅自与中石化安阳石油分公司签订土地使用权租赁合同以用于建设加油站的行为，属典型的非法出租集体土地使用权的行为。
2）我国法律对农民集体所有建设用地使用权流转进行了严格限制和合理规范。《土地管理法》第六十三条规定：“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这是国家严格限制集体建设用地使用权非法转移的同时规定的特定法律情形，仅限于有合法土地使用权的企业出现破产或兼并情形时适用，不是原告所述“因企业经营原因”或“在企业歇业期间”都适用。法律不允许土地使用者脱离监管，任意流转土地。按照《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》[豫政办（2003）77号]第三条、第九条、第十一条及河南省国土资源厅《关于进一步加强和规范农村集体建设用地使用管理的暂行意见》[豫国土资发（2009）52号]的规定，原告将其集体建设用地使用权流转的行为，既未经本村村民会议或村民代表会议法定的比例人数同意，又未按法定土地流转程序办理相关手续、缴纳相关税费，故不具有合法性，是国家法律、法规所禁止的。依据《土地管理法》第六十三条、第八十一条和《土地管理法实施条例》第三十九条的规定对其行为进行行政处罚，并无不当。
3）关于在本案中，中石化加油站使用土地的合法途径。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。据此只有乡村企业和农民宅基地可以使用本集体土地，而本集体经济组织以外的单位和个人使用该集体土地，必须通过征收后以出让、划拨等方式取得。在本案中，中石化股份河南安阳石油分公司要使用土地，应对横水镇焦家湾村委会原林州市凤宝台选矿厂使用的集体土地地块，先依法实施征收，转为国土土地，然后由林州市政府按程序进行招拍挂出让，中石化股份河南安阳石油分公司摘牌后依法办理国有土地使用权相关手续。这才是法律规定使用土地的合法途径。而该公司通过“租赁”集体土地使用权用于加油站的经营和使用的行为是法律所禁止的。综上所述，我局作出的行政处罚，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请予以维持。

2.一审事实和证据
河南省林州市人民法院经公开审理查明：原告林州市凤宝台选矿厂于2006年1月1日与林州市横水镇焦家湾村民委员会签订了占地协议后，2007年1月16日林州市人民政府以林政土（2007）1号土地管理文件，批复同意将安林高速公路收费站西侧路南一百米处原林州市凤宝台选矿厂旧址2625平方米焦家湾村集体土地，作为林州市凤宝台选矿厂项目建设用地。同年4月林州市人民政府为林州市凤宝台选矿厂颁发村集用（2007）第0003号集体土地使用证，使用面积为2625平方米，性质为工业用地。同年4月10日进行了土地登记。原告于2007年4月28日将该集体工业用地中的2587平方米土地租赁给中石化股份河南安阳石油分公司用于建设加油站，租赁期限为29年，自2007年12月31日起至2036年12月31日止，租金共计47万元。中石化股份河南安阳石油分公司分别于2011年、2012年向原告支付全部租金。该加油站分别于2009年2月2日、5月1日经林州市横水镇人民政府、焦家湾村委会同意，在原凤宝台选矿厂旧址建设加油站。同年2月10日林州市公安消防大队审批同意在该厂旧址建设加油站。林州市规划建设委员会于2009年7月24日为其颁发了乡字第2009008号乡村建设规划许可证。林州市国土资源局于2013年7月15日以原告非法出租土地进行了立案受理，经过调查询问当事人张某1、王某1等人，并对安林高速林州上道口加油站进行实地勘测定界，调取了相关的证据材料，于同年8月20日向原告送达了“行政处罚事先告知书”，8月27日送达“行政处罚听证通知书”，9月13日在林州市国土资源局举行听证会，并经过讨论会审，以原告的行为违反《土地管理法》第六十三条、第八十一条的规定，作出处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）2006年9月28日林州市横水镇人民政府横政（2006）48号文件；
（2）2007年4月10日林集用（2007）字第0003号集体土地使用证；
（3）林州市规划建设审批及乡村建设规划许可证；
（4）2013年12月28日交焦家湾村租赁费1张。

3.一审判案理由
河南省林州市人民法院经审理认为：本案争议的焦点是，已经依法取得的集体建设用地使用权再次流转，是否按用于非农业建设进行行政处罚的问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国发[2004]28号）第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇，建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）第六项规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》[豫政办（2003）77号]第一条规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，是指集体土地所有权不变，依法取得并办理了土地登记（除农户法定的宅基地和乡镇，村公共设施，公益事业用地之外）的集体建设用地使用权，以转让、租赁、作价出资（入股）等方式发生转移的行为。集体建设用地包括存量建设用地和依法办理农用地转用审批手续后新增的集体建设用地。”《河南省国土资源厅关于进一步加强和规范农村集体建设用地使用管理的暂行意见》[豫国土资发（2009）52号]对农村集体建设用地使用权的流转也作出了相应的规定。上述法律、法规的规定说明，对于农村建设用地的合法流转，法律、法规并没有强制性禁止，并且规范了相应的流转程序。《土地管理法》第六十三条的立法本意是禁止农村集体农用地的流转，目的在于防止农民集体所有的农用地不当流失；而不是禁止现存非农建设用地使用权的依法流转。在本案中，原告已依法取得集体工业建设用地的使用权，其再次转租用于非农建设，法律、法规对此并没有禁止性规定。因此，被告以原告违反《土地管理法》第六十三条、第八十一条的规定，对原告作出行政处罚，属于认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予撤销。被告辩称要求维持其行政处罚的理由，与查明事实不符，本院不予支持；原告诉称要求撤销被告作出行政处罚的事实理由成立，本院予以采信。

4.一审定案结论
河南省林州市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、二目之规定，作出如下判决：
撤销林州市国土资源局2013年11月25日作出的林国土资监罚字（2013）第98号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告林州市国土资源局承担。

1.上诉人诉称
上诉人林州市国土资源局诉称：（1）林国土资监罚[2013]第98号行政处罚决定适用法律正确，程序合法。林州市凤宝台选矿厂在取得集体建设用地使用权后，未经本村村民会议或村民代表法定比例人数同意，未经土地主管部门同意，未按法定土地流转程序办理相关手续、缴纳相关税费，擅自与中石化股份河南安阳石油分公司签订土地使用权租赁合同，构成非法出租集体土地使用权，依法应予处罚。（2）一审判决认定事实不清，适用法律和判决结果均错误。请求撤销一审判决，维持林国土资监罚[2013]98号行政处罚决定，或发回重审。

2.被上诉人辩称
被上诉人林州市凤宝台选矿厂辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。