（一）首部

1.裁定书字号：江苏省常熟市人民法院（1991）熟法行字第3号。

2.案由：不服渔业行政处罚决定案。

3.诉讼双方
原告：吴某，男，29岁，江苏省吴县渔民。
原告：薛某，男，22岁，江苏省常熟市渔民。
被告：江苏省常熟市渔政管理站。地址：江苏省常熟市虞山镇新颜路4号。
法定代表人：洪某，江苏省常熟市渔政管理站站长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省常熟市人民法院
合议庭组成人员：审判长：沈晓明；审判员：戚祖林、陶月芬。

6.审结时间：1991年10月22日

（二）诉辩主张

1.被诉的具体行政行为：本案被告江苏省常熟市渔政管理站芦荡片分站以江苏省常熟市藕渠乡渔乐村渔民薛某和江苏省吴县唯亭镇渔业村渔民吴某两原告违反《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第二十条第一款“禁止炸鱼、毒鱼，不得在禁渔区和禁渔期进行捕捞，不得使用禁用的渔具、捕捞方法和小于规定的最小网目尺寸的网具进行捕捞”之规定，非法用电力捕鱼为由，于1991年9月24日下午填发了苏（熟）渔管字0186号《违反渔业法规行政处罚决定书》、依据《渔业法》第二十八条”炸鱼、毒鱼的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，使用禁用的渔具、捕捞方法进行捕捞的，擅自捕捞国家规定禁止捕捞的珍贵水生动物的，没收渔获物和违法所得，处以罚款，并可以没收渔具，吊销捕捞许可证；……”和《中华人民共和国渔业法实施细则》第二十九条第四项”依照《渔业法》第二十八条规定处以罚款的按下列规定执行：“（四）未经批准使用电力捕鱼的，在内陆水域处200元至1000元罚款，在海洋处500元至3000元罚款”的规定，没收电瓶2只、逆变器二只。此前，即9月23日下午还曾暂扣了原告吴某的船员证，国籍证、航行证、驾驶证、捕捞许可证。两原告不服处罚决定，于1991年10月8日向江苏省常熟市人民法院提起行政诉讼。

2.原告诉称：在两原告既无违法行为更无违法事实的情况下，被告不仅强行扣留原告的渔具、证件，妨碍了原告的正常捕鱼作业，并在逼迫两原告承认根本不存在的违法捕鱼事实的情况下，被告所作出的行政处罚决定是违法的，因此请求法院撤销被告的非法的行政处罚决定，并令其赔偿由此而给原告所造成的一切经济损失。其主要理由是：（1）原告吴某驾驶连家船，从吴县到常熟是来探亲的。1991年9月23日回吴县家乡时途经横泾水域，并没有在该水域进行捕鱼作业的行为。（2）原告薛某是搭乘其姐夫吴某的便船去吴县探亲，根本没有违反渔业法规的事实。（3）原告吴某船上的电瓶，是用于生活照明的，其中一只还是于头一天，即9月22日在常熟市藕渠乡所买的。因此，被告以原告用于生活照明用的两只电瓶作为认定原告有违法捕鱼事实的证据，也是不成立的。至于原告船上的两只逆变器，是电力捕鱼工具，也不能以此认定原告有违法捕鱼之情事。因为《中华人民共和国渔业法实施细则》第二十九条第（四）项明确规定：“未经批准使用电力捕鱼，在内陆水域处200元至1000元罚款，在海洋处500元至3000元罚款。”就是说，法律明文规定适用该项罚款的前提必须是“使用电力捕鱼”的，并未规定持有电力捕鱼工具的，虽未实施捕鱼行为，也要被处罚。可见，被告仅以原告持有电力捕鱼工具来认定原告有违法捕鱼行为，也于法无据，因而其所作出之行政处罚决定应属无效。（4）原告在芦荡分站被迫承认曾经使用过电力捕鱼工具，被告未经查证，在缺乏证据的情况下所作出的行政处罚决定是非法的、无效的。

3.被告辩称：江苏省常熟市渔政管理站芦荡片分站于1991年9月24日签发的苏（熟）渔管字第0186号《违反渔业法规行政处罚决定书》，由于其违反江苏省苏州市水产局苏渔发（1990）字第26号文件颁发的《苏州市查处渔业违法案件的若干规定》的第八条、第九条之规定，我站决定将苏（熟）渔管字第0186号决定书予以撤销。

（三）事实和证据
原告吴某和薛某系姐夫妻弟关系。1991年9月21日原告吴某偕妻驾驶2吨挂机渔船从吴县到常熟市藕渠乡渔乐村岳父母家探亲。过了中秋节，于9月23日下午启程返回，原告薛某随船前往吴县探望姑父母。船经常熟横泾与吴县肖泾交界河段时，被常熟市渔业站芦荡片分站查扣电瓶、逆变器各二只，并暂扣了原告吴某的船员证、国籍证、航行证、驾驶证、捕捞许可证，遂发给05078号《江苏省依法暂扣款物专用凭证》。9月24日下午，两原告去芦荡片渔政分站，被迫承认曾经在常熟白茆塘和吴县唯亭使用过电捕工具捕鱼。据此，渔政分站认定两原告违反《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第二十条第一款之规定，并根据《渔业法》第二十八条、《中华人民共和国渔业法实施细则》（以下简称《实施细则》）第二十条第（四）项之规定，当即填发了苏（熟）渔管字0186号《违反渔业法规行政处罚决定书》，决定：没收电瓶2只，逆变器2只；罚款1000元。两原告不服，于1991年10月8日向江苏省常熟市人民法院提起行政诉讼。经法院审查，认为起诉书符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件，且关系到原告的正常航行和渔业生产，当即立案受理。
常熟市渔政管理站于1991年10月14日以常渔管（1991）字第14号作出《关于撤销苏（熟）渔管字第0186号违反渔业法规行政处罚决定书的决定》。决定书写道：“吴某、薛某：常熟市渔政管理站芦荡片分站于1991年9月24日作出的苏（熟）渔管字第0186号处罚决定书，经我站复查，芦荡片渔政分站在查处该违法行为时不符合苏渔发（1990）字第26号《苏州市查处渔业违法案件若干规定》的规定，不适用该规定第八条简易程序，应按该规定第九条办理，故决定撤销（苏）渔管第0186号处罚决定书”。
原告吴某、薛某在接到该撤销决定书，并得到了常熟市渔政管理站“不再重新处理”和“同意赔偿损失”的允诺后，于1991年10月15日以诉讼目的已达到，合法权益受到了保护为理由，向常熟市人民法院申请撤回起诉。

（四）判案理由
我国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”，第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”常熟市人民法院对原告的撤诉申请和被诉具体行政行为作了认真审查，认为：
1.被诉的具体行政行为主要证据不足。苏（熟）渔管字第0186号处罚决定书认定两原告有用电力捕鱼的行为，无证据证明，被告根据船上有电瓶、逆变器各2只，就认定系电力捕鱼工具，曾捕捞过鱼；原告在船被扣的情况下，被迫承认1991年上半年曾用过电力捕鱼工具捕鱼，但渔政站并未调查取得证据，因而处罚决定书主要证据不足。
2.违反法定程序。行政机关作出处罚决定，应当遵循“先取证，后裁决”的程序，而被告却是未取证即裁决也违反了《苏州市查处渔业违法案件若干规定》第九条关于“查处渔业违法案件的一般程序，包括立案、询问、取证、写出定案处理报告、作出处罚决定、结案存档”的规定。被告向法院提交的证据材料，虽有一份《违反渔业法规承认书》、一份询问笔录和一份《违规检查现场笔录》，但这些证据的证据力不足以证明处罚决定的合法性。
3.超越职权。《苏州市查处渔业违法案件的若干规定》第五条规定，罚、没、赔总额内陆在1000元以上、5000元以下的案件，由市渔政机构查处。本案罚款加没收电瓶等价值在1000元以上，两原告若确属违法捕鱼应予以处罚，也应由苏州市渔政管理站处罚。因此，常熟市渔政站芦荡分站的处罚决定显然超过了职权范围。根据行政法“越权无效”的原则，该处罚决定应属无效决定。
4.在诉讼过程中，被告认识到所作的处罚决定违法，主动撤销，并不再重新处罚，原告同意并申请撤诉，撤诉申请是自愿的，且诉讼目的已达到，应准予撤诉。

（五）定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，本法院作出裁定：准予吴某、薛某撤回起诉。减半收取诉讼费人民币40元，由被告常熟市渔政管理站承担。

（六）解说
本案涉及的问题有以下两个方面：
1.关于撤诉问题。撤诉，是指原告起诉后，在判决、裁定宣告前，申请撤回起诉，经人民法院准许，终结诉讼的制度。申请撤诉必须符合以下几个条件：一是提出撤诉申请的必须是原告或经原告特别授权的委托人；二是申请撤诉必须自愿；三是申请撤诉必须符合法律的规定，不得影响国家、集体和他人的合法权益，不得规避法律；四是申请撤诉必须在判决或裁定宣告前提出。人民法院应当对撤诉申请认真审查，符合撤诉条件的，裁定准许撤诉；不符合条件的，裁定不准撤诉，继续审理，作出裁判。
当前，行政审判中撤诉结案的较多。应强调指出，行政诉讼中，原告申请撤诉，人民法院还必须对被诉的具体行政行为的合法性进行审查：如果被诉的具体行政行为合法，可以准予撤诉；如果被诉的具体行政行为不合法，原告申请撤诉的，法院不应准许。本案中，被诉的具体行政为是违法的，被告主动纠错，撤销了原具体行政行为，原告的诉讼目的已达到，人民法院准予撤诉是正确的。
2.关于具体行政行为中的事实根据和法律依据问题。
行政机关作出的任何一个具体行政行为，如作出一个行政处罚决定，其核心内容，必须包括事实根据和法律依据两个部分，即“以事实为根据，以法律为准绳”。一个具体行政行为中的事实问题，是某种事实是否发生的问题；而事实要由法律来认定，通过适用法律来认定某个事实或某些事实是违法的，还是合法的。法律问题就是该事实产生的法律效果问题。
适用法律即行政法律规范的适用，是衡量行政执法工作的一个重要标志。行政机关作出一个具体行政行为时，或作出一个行政处罚决定时，所依据的法律法规正确与否，不仅直接反映着具体行政行为合法与否，反映着行政执法质量优劣问题，而且它最能反映一个行政机关是否真正的依法行政。惟其如此，我国行政诉讼法第五十四条才有具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确、符合法定程序的判决维持；具体行政行为适用法律法规错误的判决撤销的具体规定。这个规定不仅明确地把具体行政行为适用法律法规正确与否规定为人民法院对被诉的具体行政行为合法性进行审查的一个法定标准，而且它也是行政机关作出的具体行政行为正确、合法与否的重要标准。而本案被告江苏省常熟市渔政管理站所属芦荡片分站作出的苏（熟）渔管字第0186号处罚决定书，在认定事实和适用法律两方面都存在问题。
首先，在认定事实方面。作出该处罚决定所依据的事实仅仅是两原告有用电力捕鱼的行为，而认定该违法行为事实的根据有两项，一是原告船上有电瓶、逆变器各2只；二是原告被迫承认的1991年上半年曾用电力捕鱼工具捕过鱼。对这两项，渔政站在还未取得证据证明违法事实存在的情况下就作出了被诉的行政处罚决定。依据行政诉讼法第五十四条的上述规定，没有证据的处罚决定属于无效决定。同时，依据该条的规定，一个合法、有效的行政处罚决定，其事实根据不仅必须要有证据佐证，而且证据要确凿，即该证据应足以证明处罚决定是合法的。如果虽有证据，但证据力不足以证明处罚决定是合法的，也属无效决定。如本案被告向法院提交的《违反渔业法规承认书》、《询问笔录》和《违反法规检查现场笔录》等证据材料，其证据力不足以证明处罚决定的合法性，因此被告作出的处罚决定也应属于无效决定。
其次，在适用法律方面。本案被诉具体行政行为，即苏（熟）渔管字0186号《违反渔业法规行政处罚决定书》，是在适用《中华人民共和国渔业法》第二十条第一款、第二十八条和该法实施细则第二十九条第（四）项之规定而作出的，但均未援引所适用法律、法规的具体条文。因此，从严格执法的角度来说，不能不认为这有违我国行政诉讼法第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定的精神。这里的“规范性文件”，是指行政执法的依据，它包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，以及行政规章等规范性文件。那么，作出具体行政行为所依据的或所适用法律、法规或规章的条文，即条、款、项、目的具体内容，而不仅指适用或依据某法、某条、款、项、目的顺序号。因此，一个行政处罚决定书中只有引用所依据的法律、法规或规章等规范性文件的具体条文的具体内容，才能知道其所适用或依据的法律、法规或规章正确与否，才能看出行政机关对其所适用或依据之法律、法规或规章的条文或词句的理解或解释得正确与否。没有法律依据，作出的处罚决定应属无效。因为一个法律的效力，正是通过其条文的内容而具体化的。
（沈晓明　刘天兴　徐有毅）