（一）首部

1.判决书字号：湖南省宜章县人民法院（1998）宜行初字第02号。

2.案由：不服变更土地所有权案。

3.诉讼双方
原告：湖南省宜章县岩泉镇红桥村委会。
法定代表人：姚某，主任。
委托代理人：蒋某，临武县计委干部。
委托代理人：谷某，宜章县一六学区教师。
被告：湖南省宜章县人民政府。
法定代表人：袁某，县长。
委托代理人：陈某，宜章县国土局地籍股股长。
委托代理人：谭某，宜章县政府法制办主任。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：湖南省宜章县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋均太；审判员王书海、彭天美。

6.审结时间：1998年11月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1993年11月，原宜章县岩泉乡改建制为岩泉镇，湖南省人民政府同时批准了岩泉镇总体规划区。尔后，被告宜章县人民政府以此为依据，未经合法征用程序，将规划范围内红桥村77户用地村民原已经依法取得的集体土地使用证变更为国有土地使用证，将集休土地变更为国有土地。1997年4月，宜章县国土局在红桥村张贴关于收取土地使用权出让金、收益金的通告，向用地村（居）民收取土地使用权出让金、收益金、土地使用费、临时用地费等共计46279.40元。

2.原告宜章县岩泉镇红桥村委会诉称：红桥村77户村民使用的土地，是属本村及所辖村民小组集体所有的土地，不属国家所有，被告进行变更登记及向村民收取各种费用是一种行政侵权行为，诉请法院撤销被告行政侵权的具体行政行为，退回所收费用，并赔偿多次上访的差旅费、误工费等经济损失。

3.被告宜章县人民政府辩称：湖南省人民政府批准了岩泉镇总体规划区，我方将原告77户在规划区范围内的用地村民的集体土地使用证变更为国有土地使用证是合法变更行为，并应收取土地使用权出让金和收益金。

（三）事实与证据
宜章县人民法院经公开审理查明：原告红桥村及其所辖村民小组的土地，分布坐落在以岩泉圩（现岩泉镇人民政府所在地）为中心的107国道两侧。早在60年代的“四固定”时期，就已确归原告及其村民小组集体所有，随着国家建设和社会公益事业的需要，部分土地已转为国家所有，属于集体所有的土地越来越少。1993年11月，原宜章县岩泉乡改建制为岩泉镇。湖南省人民政府同时批准了岩泉镇总体规划区。尔后，被告宜章县人民政府以此为依据，未经合法征用程序，将规划区范围内红桥村77户用地村民已经依法取得的集体土地使用证变更为国有土地使用证，更换的土地使用证加盖了宜章县人民政府的公章，将原已审核的村民建房清理登记表、土地登记发证审批表中集体土地权属改为国有，从而把集体土地变更为国有土地。1997年4月，宜章县国土局在红桥村、岩泉圩等地张贴关于收取土地使用权出让金、收益金的通告。随后，则向规划区内用地村民和居民收取了土地使用权出让金、收益金、土地使用费、临时用地费等共计46279.40元，其中属于岩泉圩新市场和小开发区范围内的7户，其用地是国家向集体征用后出让给岩泉镇人民政府的国有土地，其他变更登记的土地使用者的建房用地均属原告及其所辖村民小组的原集体所有的土地，岩泉镇设立后，该土地未被依法征用。诉讼中，被告亦未提交这些建房户用地的征用、转让、协议等用地证据及有关变更登记的相应规范性文件。原告为此曾多次到北京、长沙等地上访，要求政府有关部门责成被告立即停止侵权，无果，遂诉至本院，要求撤销被告侵权的具体行政行为，并赔偿其上访及诉讼过程中差旅费、误工费等经济损失18250元。经审查，可认定的为4393.80元。
以上事实有下列证据证明：
1.湖南省人民政府批准的岩泉镇总体规划区批文及规划图。
2.77户村民的集体土地使用证（里面已变更为国有土地使用权）和变更登记审批表。
3.宜章县国土局关于收取土地使用权出让金、收益金的通告。
4.被告向原告77户村民收取的各种费用的原始发票。
5.原告提供的所花差旅费票证及其误工费具体细目。
6.证人证言。
7.双方当事人陈述和辩解。

（四）判案理由
宜章县人民法院认为：岩泉镇属于新设立的建制镇，其总体规划区内目前存在集体和国有两种不同性质的土地所有制形式。规划区内国家企事业单位、行政机关原已征收征用或协议给予了补偿的土地，理应属国家所有；但原已在“四固定”时期确归当地村农民集体组织所有土地，未经依法征用的，仍归村农民集体组织所有。被告对原告这些所属村民在规划区内107国道两侧的建房户，进行土地权属变更登记，更换证书，未按《关于变更土地登记的若干规定》中变更登记程序执行，既无原告作为土地所有权人的变更申请，也无土地使用权人的变更申请，又未向本院提交土地所有权人或使用权人改变土地所有权或使用权的事实证据和相关的法律或规范性文件的政策依据，亦无国家建设单位征用该宗土地的任何证据材料，而仅有被告及土地管理部门在原告个人建房用地清理登记表、土地发证审证表土地所有权性质一栏中将集体改为国有的证据，但其未提供任何合法征用的有效证据，即将集体土地变更为国有土地，违反了变更登记的法定程序，应视为违法变更登记，因此，原使用岩泉镇规划区内红桥村及其所辖村民小组集体土地的，已核发集体土地使用证的建房户，其所使用的土地仍归原告及其村民小组所有，被告以进行了变更登记为由，认定为国有土地，张贴通告并实际向原使用集体土地的土地使用者收取国有土地使用权出让金、收益金及其他款项的行为，确已构成行政侵权，依法应予撤销，对原告的诉讼请求，本院应予支持。至于原告要求退回被违法所收的费用，本院另案处理。

（五）定案结论
宜章县人民法院参照国家土地管理局《土地登记规则》第九条第二、三款，第三十二条，第六十八条；依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第二十八条第（七）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、三目之规定，作出如下判决：
1.撤销被告宜章县人民政府对原告红桥村及其集体经济组织行政侵权的具体行政行为。
2.被告宜章县人民政府应赔偿原告红桥村的经济损失4393.80元。此款限本判决生效后十日内一次付清，逾期承担迟延履行责任。
案件受理费1500元，其他诉讼费1500元，合计3000元，由被告宜章县人民政府负担。

（六）解说
本案是一种行政侵权纠纷案件，其行政机关的具体行政行为涉及土地权属、土地权属变更登记、征收规费和国家赔偿四个方面的法律关系：
1.土地权属问题。本案中，原告集体所有的土地除部分土地已转为国家所有外，其余的土地（包括涉案中的77户村民的用地）属原告集体所有。被告以湖南省人民政府批准的岩泉镇总体规划区为依据，未经合法征用程序，将77户用地村民已经依法取得的集体土地使用证变更为国有土地使用证，从而把集体土地变更为国有土地，其行为已构成了行政侵权。现阶段，我国土地实行两种所有制形式：一种是国家所有，另一种是农民集体所有，这两种所有制形式都属社会主义公有制性质。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区中依法被没收、征用、征收、收归国有的土地（依法判定或确定为集体所有的除外），国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地都是属于国家所有的土地。土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。非经依法，不得改变土地的所有权或使用权。应当注意，在当前市场经济条件下，各级政府为了搞好乡村建设，发展当地经济，编制了土地利用总体规划，当地政府在实施这种规划过程中，也应维护我国的两种土地所有制形式，规划区内属于集体所有的土地应经过合法征用或征收才可成为国有土地。那种认为经过上级政府批准了的规划，规划区内土地即属国家所有的看法，是错误的。
2.土地权属变更登记问题。原告所属77户用地村民依法取得集体土地使用证后，被告未经合法征用程序，原告亦未申请变更登记，被告即将其集体土地使用证变更为国有土地使用证，是一种滥用职权的行为，既侵犯了原告的土地所有权，也侵犯了77户村民的土地使用权。我国《土地登记规则》明文规定，依法登记的土地所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；任何单位和个人不得伪造、擅自涂改和复制土地证书、土地登记文件资料。笔者认为，根据《土地登记规则》，如果被告要将村民的集体土地使用证变更为国有土地使用证，要符合法定变更登记的条件，先要与原告就土地达成征地协议，依法征收为国有土地后，再办理土地权属变更登记手续，同时注销集体土地所有权登记，原告集体土地所有权即转为国有土地。最后，原集体土地使用者应持原集体土地使用证和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记。
3.征收规费问题。被告把原告所属77户村民的集体土地使用证变更为国有土地使用证后，发布通告，并向该村村民收取土地使用权出让金、收益金、土地使用费和临时用地费等4万余元。因为被告的土地所有权变更登记行为构成侵权，不属合法变更登记，这些村民使用的土地仍属原告集体所有的土地，所以被告据此所收费亦属违规，应当返还所收费用。《中华人民共和国国家赔偿法》明文规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有违反国家规定征收财物的情形，受害人有取得赔偿的权利，该行政机关应当返还财产。
4.国家赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为的情形，受害人有取得赔偿的权利，该行政机关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因为被告的行政行为已构成侵权，并造成原告直接经济损失4000余元，被告应赔偿原告可认定的直接经济损失。
（薛红勇）