(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省邵武市人民法院(2004)邵行初字第4号。
二审判决书:福建省南平市中级人民法院(2004)南行终字第50号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):福建省顺昌县洋口镇上凤村第一村民小组。
法定代表人:刘某,该村民小组组长。
委托代理人:杨仁江、沙志忠,福建欣开元律师事务所律师。
被告(上诉人):福建省顺昌县人民政府。
法定代表人:柳某,该县县长。
委托代理人:谢某,男,福建省顺昌县人民政府法制办干部。
委托代理人:冯子平,福建忠天律师事务所律师。
第三人(上诉人):福建省顺昌县洋口镇上凤村村民委员会。
法定代表人:钟某,该村委会主任。
委托代理人:黄永炎,福建忠天律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省邵武市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈闽山;审判员:李健、付安发。
二审法院:福建省南平市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:高培春;审判员:许秀平;代理审判员:张文硕。
6.审结时间
一审审结时间:2004年4月19日。
二审审结时间:2004年9月10日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2003年7月31日,被告顺昌县人民政府对原告提出的确认位于顺昌县伏洲路段已被征用和拟被征用的92.623亩土地所有权归其所有的申请,作出顺政[2003]综157号《顺昌县人民政府关于洋口镇上凤村村民委员会与上凤村第一村民小组土地权属争议的处理决定》(以下简称处理决定),认定原告提出争议的已被征用和拟被征用的土地实际面积为91.053亩,并根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国合同法》及国土资源部(国土资发[2001]第359号)《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和福建省人民政府《关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》(闽政文[2002]第237号)的规定,决定:(1)1993年修建国道316线顺昌段和伏洲码头,仓储区工程建设的已被征用的30.348亩土地,其土地性质已由集体所有变更为国有,不再对其原集体所有权主体进行确认;(2)富洲住宅小区拟征用的60.705亩土地,其集体土地所有权归被申请人(本案第三人)所有。
2.原告上凤村第一村民小组及其委托代理人诉称:被告的认定违背事实,顺昌县人民政府在1963年贯彻中央1962年9月《农村人民公社工作条例(修正草案)》(以下简称《六十条》)时核定的“土地清册”,明确记载了争议土地的权利人为原告。在该“土地清册”之内,由原告独立经营管理至今共40余年,并按规定承担农业税。在几轮的土地承包中,从未出现有外组村民承包本组土地,或本组村民承包外组土地的情况,土地界线清楚,从未打破。被告在“处理决定”中适用法律、政策错误。《六十条》第二十一条明确规定:“生产队范围内的土地,都归生产队所有”。农村土地所有权确认给村民小组是法定要求,确权的前提条件不以过去有无实行过大队的统管,也不以“四固定合同”条款如何,而是以实行土地联产承包时,有无打破村民小组的界线为确权的衡量标准。因此,原告范围内的土地所有权应属原告所有,被告作出的处理决定,将争议的土地所有权确认给第三人是错误的。请求法院:(1)撤销被告作出的处理决定;(2)判令争议的拟征用的60.705亩土地的土地所有权(耕地)属于原告所有或责令被告在法定期间内重新作出行政决定;(3)判令原以仓储用地名义被征用的31.918亩耕地的土地所有权原主体为原告或责令被告对此重新作出行政决定。
3.被告顺昌县人民政府辩称:(1)原告只是上凤村第一村民小组刘某一个人,刘某的意愿不能代表上凤村第一村民小组全体组员的真实意愿,因此,原告的主体不合格;(2)原告诉称争议的土地为两块,已被征用的土地是30.348亩,不是31.918亩;(3)上述争议的耕地所有权应属上凤村民委员会。理由是:(1)1962年3月,原告与上凤大队签订有“四固定合同”,明确约定土地所有权归大队,长期固定给原告生产队使用;(2)1976年普遍推行以生产大队为核算单位,上凤大队亦成为当时的核算单位,并且制定接收表,相关生产队的债权债务均由上凤大队接收管理;(3)自1983年以来,上凤村经历了七次征地,每次均是由上凤村委会作为权属主体参与征地协议,所得土地补偿费和安置补助费都是由村集体统一管理,随后也是以村集体的名义进行土地征用的调整,各村民小组均无异议。被告本着承认现状,尊重历史的原则,对诉争地块所有权依法进行确认,事实清楚,适用法律政策正确。请求法院依法维持被告作出的处理决定。
4.第三人上凤村村委会及其委托代理人述称:原告只是第三人下属的不具备集体经济组织资格的一个村民小组。第三人整个村的土地都属于农民集体所有,并由第三人统一进行经营管理,几十年来,原告对其使用的土地属村集体所有从没有异议过。原告对“四固定合同”的看法是错误的,该合同明确规定:土地所有权归大队,长期固定给生产队使用。这是具有法律效力的,原告推翻不了。更何况在1976年时,第三人已全盘接收了包括原告在内的各生产队的债权债务,并统一以大队作为基本核算单位。因此,被告作出的处理决定,客观公正,符合事实,符合国家政策和法律法规,请求法院驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
邵武市人民法院经公开审理查明:原告要求确认其拥有土地所有权的,位于国道316线顺昌段上凤村伏洲路边(土名为“勾岑下”、“勾岑背”、“官路下”)等地块的土地,在1993年国道316线顺昌段的改建拓宽工程和伏洲码头、仓储区工程建设中,已被征用114.82亩,其中属于原告耕种的土地为62.218亩,后由第三人调整返还给原告31.87亩,实际已被征用的土地为30.348亩。现富洲住宅小区拟征用上述地块的土地63.565亩,其中属于原告耕种的土地60.705亩。还查明:1962年3月,原告(当时是第一生产队)与第三人(当时是上凤大队)曾订立“四固定合同”一份,将已登记的土地、劳力、耕畜、农具全部固定给原告。合同规定:土地所有权归大队,长期固定给生产队使用,并附有土地、劳力、耕畜、农具登记表。原告对其使用的土地一直耕种至今,并按规定交纳农业税。自农村实行土地家庭联产承包责任制后,原告村民承包的土地均为原告耕种的土地,发包方均为第三人并加盖公章。原告在对外经济活动中,以自己的名义独立开展民事活动,承担民事责任。在历次原告及其他村民小组耕种的土地被征用时,均是以第三人为被征地一方,与征地人签订征地补偿合同。因原告耕种的土地数次被征用,第三人曾对原告补偿过耕种土地,共计31.87亩。原告因富洲住宅小区又拟征用其耕种的土地60.705亩,要求被告确认该拟被征用的土地和已被征用的土地所有权归其所有。2003年7月31日,被告对原告的申请作出顺政[2003]综157号《顺昌县人民政府关于洋口镇上凤村村民委员会与上凤村第一村民小组土地权属争议的处理决定》,对已被征用的土地,不再进行确认;对富洲住宅小区拟征用的60.705亩土地所有权,确认给第三人所有。原告不服,向南平市人民政府申请复议,2003年11月5日,南平市人民政府作出南政复决[2003]14号行政复议决定书,维持了被告的顺政[2003]综157号《顺昌县人民政府关于洋口镇上凤村村民委员会与上凤村第一村民小组土地权属争议的处理决定》。原告仍不服,提起本案诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.1962年3月的“顺昌县石溪公社上凤大队的四固定合同”一份。
2.1976年大队接收表(即一份“上凤大队第壹生产队资金平衡表”和一份“记账凭证”)。
3.1991年、1993年、1997年、2001年的征地补偿协议、补充协议等共7份。
4.1990年顺昌县洋口镇大田承包合同书一份。
5.1998年土地承包合同书。
6.顺昌县财政局出具的证明和原告的土地清册。
7.原告承担农业税凭证二份、经济往来凭证27份及原告与燕都公司签订的供水协议一份。
8.户口簿及常住人口登记表5份。
9.顺昌县国土局监察股的《关于上凤村第一村民小组请求确定集体土地所有权的调查处理意见》。
10.上凤村一组第1020号土地承包合同书和第039510号《土地承包经营权证》。
11.1998年8月6日上凤村委会出具的刘某系原告村民小组长的证明一份。
12.2004年2月15日上凤村委会出具的刘某是原告法定代表人的身份证明书一份。
13.2003年7月31日,顺昌县人民政府作出的顺政[2003]综157号《顺昌县人民政府关于洋口镇上凤村村民委员会与上凤村第一村民小组土地权属争议的处理决定》。
14.2003年11月5日,南平市人民政府作出的南政复决[2003]第14号行政复议决定书。
(四)一审判案理由
邵武市人民法院根据上述事实和证据认为:根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定,被告依法有权对原告与第三人之间的土地所有权争议作出行政处理决定,主体适格。被告在受理了原告的申请后,进行了调查取证,并根据调查的情况作出处理决定,程序合法。但是,被告在认定第三人1976年全盘接收各生产队的债权债务,以大队作为基本核算单位的事实时,仅凭一份1976年的“大队接收表”(即一份“上凤大队第一生产队资金平衡表”和一份“记账凭证”)来确认,证据明显不足,对第三人现在是否仍是基本核算单位没有进行认定。根据福建省人民政府闽政文[2002]第237号《福建省人民政府关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》第三点第(一)项:“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线,不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同,土地应确认给村民小组农民集体所有”的规定,被告对原告现在是否仍然耕作其从1962年以来就固定的土地,没有进行调查,原告耕作的土地与“土地清册”中规定的土地界线有无变化,在实行土地家庭联产承包中有无打破原生产队界线没有认定,因此,被告在作出本案处理决定时,认定事实不清,主要证据不足。被告在确认“四固定合同”时,以《中华人民共和国合同法》为依据,属于适用法律错误。土地所有权的认定,不是以当事人的合同约定为依据,而应根据《中华人民共和国土地管理法》及相关的法律、法规和政策并经法定程序才能加以认定。被告提出的原告只是上凤村第一村民小组刘某一人,刘某的意愿不能代表上凤村第一村民小组全体组员的真实意愿,原告的主体不合格的意见,本院认为,被告在作出顺政[2003]综157号《顺昌县人民政府关于洋口镇上凤村村民委员会与上凤村第一村民小组土地权属争议的处理决定》中,是将原告列为申请人,将刘某列为小组长,且原告在提起本案诉讼时,第三人为刘某向本院出具了“刘某同志在我上凤村第一村民小组任村民小组长职务,是我上凤村第一村民小组的法定代表人”的法定代表人身份证明书,故被告提出的刘某不能代表原告,原告主体不合格的理由不能成立,该意见不予采纳。综上,被告作出的顺政[2003]综157号《顺昌县人民政府关于洋口镇上凤村村民委员会与上凤村第一村民小组土地权属争议的处理决定》,事实不清,主要证据不足,且适用法律错误,依法应当予以撤销。
(五)一审定案结论
邵武市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目的规定,作出如下判决:
1.撤销被告顺昌县人民政府2003年7月31日作出的顺政[2003]综157号《顺昌县人民政府关于洋口镇上凤村村民委员会与上凤村第一村民小组土地权属争议的处理决定》。
2.被告顺昌县人民政府应在本判决生效后的法定期限内重新作出土地权属争议决定。
本案受理费100元,其他诉讼费200元,由被告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人顺昌县人民政府及其代理人诉称:1)1962年3月被上诉人与原审第三人签订的“四固定合同”,明确约定土地所有权归大队(村)所有,小队(小组)使用的格局始终未变,大队(村)自1962年以来一直在行使该争议土地的收益与处分权,并在征地后对土地实行统一的调配。2)上诉人只是陈述了上凤大队在1976年有过作为基本核算单位的事实,并未将其作为确认土地所有权的依据。3)因为上凤村存在土地被征用和调整的情况,被上诉人目前耕作的土地与“土地清册”中规定的土地界线会发生变化,至于土地家庭联产承包中有无打破原生产队界线问题,上诉人认为没有必要进行认定。4)上诉人不是依据《中华人民共和国合同法》来确认“四固定合同”的有效性,而是要求被上诉人和原审第三人按照该法第六十条规定履行合同,不属适用法律错误。请求撤销一审判决,维持上诉人作出的处理决定。
(2)上诉人上凤村村委会及其代理人诉称:一审认定原审被告作出的处理决定,事实不清、主要证据不足,是没有根据的;一审认定原审被告适用法律错误,是犯了以偏概全的错误;一审认定“原告对其使用的土地一直耕种至今,并按规定交纳农业税”等事实,存在错误;一审不采纳上诉人对刘某出庭资格提出的异议,是明显的程序错误。请求撤销一审判决,维持原审被告作出的处理决定。
(3)被上诉人上凤村第一村民小组的答辩及其委托代理人的辩护意见:“四固定合同”不能作为土地属大队所有的依据;上凤大队没有实行统一核算,被上诉人一直作为独立对外的民事主体并交纳农业税;被上诉人始终以“土地清册”的范围行使土地所有权,几轮联产承包均未打破原生产队界线;刘某系经合法选举产生的村民小组长,至今未改选,其任职依法有效。请求维持一审判决。
2.二审事实和证据
南平市中级人民法院确认了一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
南平市中级人民法院经审理认为:我国农村集体土地所有权主体应依据国家的法律、法规和政策进行认定。“四固定合同”是20世纪60年代初国家对农村政策的具体体现,该合同中,上凤生产大队将生产队范围内的土地所有权固定给上凤生产大队,明显不符合《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定,因此,该合同不能作为本案讼争土地权属的依据;上诉人(原审被告)以《中华人民共和国合同法》的规定,要求原审第三人与被上诉人必须履行该合同作为确权的依据,是错误的;上诉人(原审被告)并未查清被上诉人是否一直耕作原有土地、在土地承包时有无打破原生产队界线等事实,是以推测的方式认为已查清,因此,在作出本案具体行政行为时,认定事实不清、主要证据不足;村民委员会在村民小组机构尚不健全时,可以对其所有的土地进行经营、管理,但就此认定村委会是争议土地的所有权人,没有法律依据;刘某系经合法选举产生的村民小组长,至今未改选,故二上诉人提出的原审原告的主体资格异议,不能成立,原审对原告主体资格的认定正确,程序合法。综上,上诉人(原审被告)作出的处理决定,事实不清、主要证据不足,缺乏法律依据,上诉人的上诉理由不能成立,原审法院认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,判决并无不当。
4.二审定案结论
南平市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费100元,由二上诉人各负担50元。
(七)解说
引发本案的直接原因,是村民小组(一审原告)与村委会(一审第三人)对农民集体土地所有权的争议。该案从一个侧面反映了我国现行农民土地集体所有制,在实际管理过程中存在的具有一定代表性的矛盾纠纷,确有探讨的必要。
1.关于“三级所有、队为基础”的含义。一审被告对我国自1962年9月27日颁布《农村人民公社工作条例(修正草案)》(简称《六十条》)以来所确立的农村土地所有制认识不足。《六十条》中所明确的:人民公社的基本核算单位是生产队,人民公社的组织可以是两级,即公社和生产队,也可以是三级,即公社、生产大队和生产队;生产队范围内的土地,都归生产队所有等等的规定,确立了我国农村土地“三级所有,队为基础”的政策。《中华人民共和国土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。进一步确认了我国农村土地“三级所有,队为基础”的所有权格局,即村民小组可以是农民集体土地所有权的主体。因此,一审原告可以是农民集体土地所有权的主体。
2.关于“四固定合同”的性质及证明力。“四固定合同”是上世纪60年代初国家对农村政策的具体体现,是执行1961年《农村人民公社工作条例》的措施。该条例规定:生产大队是人民公社的基本核算单位,生产大队范围内的土地都归生产大队所有。因此由生产大队与生产队签订了统一格式的“四固定合同”,将生产队的土地约定给了生产大队。1962年9月27日党中央召开八届十中全会,通过了《六十条》,把“生产大队为基本核算单位”改为:生产队为基本核算单位;把“生产大队范围内的土地都归生产大队所有”改为:生产队范围内的土地都归生产队所有。因此,“四固定合同”的内容,与《六十条》的规定是不一致的,该合同只能起到60年代农村土地制度变革中承上启下的作用,其证明力可以和“土地清册”相结合,确认当时生产队的土地范围。一审被告以“四固定合同”作为其适用《中华人民共和国合同法》的事实根据,要求一审原告和一审第三人必须履行该合同,属于适用法律错误。
3.一审被告对“土地家庭联产承包中有无打破原生产队界线”没有进行调查,即如其所说:“没有必要进行认定”。而国务院国发[1995]第35号《关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确规定:“属于组(原生产队)集体所有的资产,仍归该组成员集体所有。集体资产包括:集体所有的土地……任何单位和个人不得侵犯”;国土资发[2001]第359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定:“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线,不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同,土地应确认给村民小组农民集体所有”,因此,对“土地家庭联产承包中有无打破原生产队界线”不是没有必要进行认定,恰恰是应当进行认定。一审被告没有对此进行调查,造成事实不清。
4.关于一审原告的主体问题。一审原告是村民小组,该小组依法具备了农村集体经济组织的资格。其组长刘某,是通过该村民小组合法选举产生的,至今担任该职务。且一审被告在自己作出的“处理决定”中,将一审原告列为申请人,将刘某列为小组长,一审第三人也向法院出具了“刘某同志在我上凤村第一村民小组任村民小组长职务,是我上凤村第一村民小组的法定代表人”的证明。因此原告主体及其代理人的资格都是合法和适格的。在庭审中,一审被告和第三人,对刘某的出庭提出质疑,并以此指责法院是程序违法,犯了自相矛盾的错误。
5.关于要求一审被告重新作出具体行政行为的期限规定。以往法院判令行政机关重新作出具体行政行为的,一般是在判决中确定一个具体的时间,要求行政机关在这个具体的时间内重新作出(例如,在本判决生效后一个月内重新作出……)。但是,行政机关重新作出具体行政行为,仍然是在其法定的职权范围内和法定的期间内独立行使职权,不受他人干涉。所以,法院判令被告行政机关重新作出具体行政行为的,以要求其在法定的期限内作出更为合适。
(福建省邵武市人民法院 陈闽山)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2005年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第139 - 145 页