（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市虹口区人民法院（2013）虹行初字第9号判决书。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2013）沪二中行终字第211号判决书。

2.案由：工商行政许可。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：应某，男，住上海市。
被告（被上诉人）：上海市工商行政管理局虹口分局，住所地：上海市大连西路296号。
法定代表人：于某，上海市工商行政管理局虹口分局局长。
委托代理人：郑某，上海市工商行政管理局虹口分局工作人员。
委托代理人：邵某，上海市工商行政管理局虹口分局工作人员。
第三人：上海宏华会计师事务所有限公司，住所地：上海市水电路120号308室。
法定代表人：王某，上海宏华会计师事务所有限公司执行董事。
委托代理人：肖某，上海宏华会计师事务所有限公司工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市虹口区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：邱莉；审判员：张忠；人民陪审员：张俊彪。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李健；代理审判员：童娅琼、田华。

6.审结时间
一审审结时间：2013年3月15日。
二审审结时间：2013年5月27日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2012年10月10日，上海市工商行政管理局虹口分局作出沪工商虹不撤决字［2012］第20120001号不予撤销行政许可决定书，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款的规定，决定不予撤销2004年10月10日上海市工商行政管理局虹口分局核准上海宏华会计师事务所有限公司变更股东的行政许可。

2.原告诉称
原告应某原系上海宏华会计师事务所有限公司的股东，2004年9月其股份被非法剥夺，2011年6月向被告上海市工商行政管理局虹口分局提出撤销准予变更登记通知的申请。因认为被告作出的不予撤销行政许可决定认定事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，故请求法院撤销被告作出的决定书。

3.被告辩称
2004年10月9日，上海宏华会计师事务所有限公司向被告提出变更股东的行政许可申请，将公司股权由应某等11人转让给王某等8人，被告于2004年10月10日核准上述行政许可。在上海宏华会计师事务所有限公司提交的股权转让协议中，应某的签字非其本人签署。自2004年10月10日起，王某成为公司股东并担任法定代表人，截至2012年8月20日，王某依规签字对外出具的验资报告、审计报告等共计25 248份，具有重大公共利益，故被告依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款之规定作出不予撤销行政许可决定。

4.第三人述称
第三人上海宏华会计师事务所有限公司同意被告的辩称意见。

（三）一审事实和证据
上海市虹口区人民法院经公开审理查明：2011年6月17日，原告应某向被告上海市工商行政管理局虹口分局提出撤销2004年10月10日被告核准上海宏华会计师事务所有限公司变更股东的行政许可。被告经调查，法院已确认上海宏华会计师事务所有限公司冒用应某名义与其签订股权转让合同，2004年9月26日上海宏华会计师事务所有限公司以应某名义与其签订的股权转让协议涉及应某股权转让部分无效。被告认为如果撤销核准上海宏华会计师事务所有限公司变更股东的行政许可，有可能对公共利益造成更大损害，故于2012年10月10日作出沪工商虹不撤决字［2012］第20120001号不予撤销行政许可决定书，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款的规定，决定不予撤销2004年10月10日核准上海宏华会计师事务所有限公司变更股东的行政许可。原告不服，起诉至法院。
另查明，2004年10月10日至2012年8月20日上海宏华会计师事务所有限公司审计、验资、年检户数共计为25 248户。
上述事实有下列证据证明：
（1）撤销行政许可申请受理通知书及送达回证，证明2011年6月17日原告应某向被告上海市工商行政管理局虹口分局提出撤销行政许可的申请，被告于2011年6月23日决定受理；
（2）企业法人变更登记申请书及准予变更登记通知书，证明第三人上海宏华会计师事务所有限公司向被告上海市工商行政管理局虹口分局提出企业变更登记申请，被告决定准予变更登记；
（3）被告上海市工商行政管理局虹口分局对有关人员的询问笔录及工作记录，证明被告对原告应某提出的申请进行了调查；
（4）上海市虹口区人民法院（2010）虹民二（商）初字第1253号民事判决书，证明法院确认第三人上海宏华会计师事务所有限公司冒用原告应某名义与其签订股权转让合同，2004年9月26日第三人以原告名义与其签订的股权转让协议涉及应某股权转让部分无效；
（5）沪工商虹不撤决字［2012］第20120001号不予撤销行政许可决定书及送达回证，证明被告上海市工商行政管理局虹口分局作出不予撤销行政许可决定并送达原告应某；
（6）《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款、第八条与《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款、第三款，证明被告上海市工商行政管理局虹口分局作出不予撤销行政许可决定的职权依据和法律依据。

（四）一审判案理由
上海市虹口区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款的规定，被告有权作出不予撤销行政许可决定。本案的争议焦点主要是：撤销核准上海宏华会计师事务所有限公司变更股东的行政许可是否可能对公共利益造成重大损害。
财会［2001］1035号《中华人民共和国财政部关于注册会计师在审计报告上签名盖章有关问题的通知》规定，有限责任会计师事务所出具的审计报告应当由会计师事务所主任会计师或其授权的副主任会计师和一名负责该项目的注册会计师签名盖章方为有效。自2004年10月10日至2012年8月20日，上海宏华会计师事务所有限公司审计、验资、年检户数共计为25 248户，即如果撤销被告2004年10月10日核准上海宏华会计师事务所有限公司变更股东的行政许可，将会影响到上海宏华会计师事务所有限公司法定代表人的身份及主任会计师的资格，从而影响上海宏华会计师事务所有限公司出具的报告效力。由于报告涉及的单位较多，一旦撤销上海宏华会计师事务所有限公司股东变更的核准许可，可能对公共利益造成重大损害。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款规定，如果撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，则不予撤销。被告据此作出不予撤销行政许可决定，认定事实清楚，符合法律规定。

（五）一审定案结论
上海市虹口区人民法院依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告应某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告应某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人应某上诉称：被诉具体行政行为没有认定撤销行政许可可能造成公共利益重大损害的事实，原审判决认定事实不清，证据不足；原审判决对上诉人的异议只字未提，审判程序违法；原审判决以被诉具体行政行为没有提出的理由，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款之规定判决驳回上诉人的诉请，属适用法律错误。故请求撤销原审判决，撤销被诉具体行政行为。
被上诉人上海市工商行政管理局虹口分局辩称：2004年10月10日，上海市工商行政管理局虹口分局根据上海宏华会计师事务所有限公司申请作出了核准该公司变更股东的行政许可，王某成为公司的法定代表人。截至2012年8月20日，王某依规签字对外出具的验资报告、审计报告等共计25 248份，具有重大公共利益。被上诉人依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款之规定，作出不予撤销行政许可决定，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人上海宏华会计师事务所有限公司述称：同意被上诉人的辩称意见。上诉人2001年离开上海宏华会计师事务所有限公司进入政府部门工作。按照法律规定和公司章程，注册会计师必须在会计师事务所执业，一旦离开，就不具有注册会计师资质，且必须转让公司股权。公司多次通知上诉人办理股权转让手续，上诉人始终回避，公司股东大会有权决定股权转让事宜。被诉具体行政行为合法，请求维持原判。

2.二审事实和证据
上海市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
另根据一审证据查明，2000年1月上海宏华会计师事务所有限公司注册登记为有限责任公司，上诉人应某出资人民币2.8万元，占公司5.6%的股权。2001年4月，应某通过考试，被上海市浦东新区财政局录用，并于同年9月办理了注册会计师转非执业会员的手续，离开上海宏华会计师事务所有限公司，现为上海市浦东新区财政监督管理中心工作人员。2004年10月10日，上海市工商行政管理局虹口分局根据上海宏华会计师事务所有限公司申请作出了核准该公司变更股东的行政许可，王某成为公司的法定代表人。2010年11月，应某向上海市虹口区人民法院提起民事诉讼，要求判决确认2004年9月26日包括其在内的11人与王某等8人签订的股权转让协议涉及应某股权转让部分无效，并确认其享有上海宏华会计师事务所有限公司的股东资格。2010年12月15日，上海市虹口区人民法院作出（2010）虹民二（商）初字第1253号民事判决，认定上海宏华会计师事务所有限公司在与应某未达成股权转让合意的情况下，冒用应某名义签订股权转让合同，违背了当事人意思自治原则，遂判决确认2004年9月26日上海宏华会计师事务所有限公司以应某名义与其签订的股权转让协议涉及应某股权转让部分无效。同时，上海市虹口区人民法院认为，根据相关法律及规章的规定，会计师在会计师事务所专职执业是成为会计师事务所股东的必备条件，应某离职多年，且在行政部门工作，其要求确认其公司股东资格于法无据，故判决对应某要求确认其为上海宏华会计师事务所有限公司股东的请求不予支持。

3.二审判案理由
上海市第二中级人民法院经审理认为：被上诉人上海市工商行政管理局虹口分局具有作出本案被诉具体行政行为的法定职责。上诉人应某2011年6月17日向被上诉人上海市工商行政管理局虹口分局提出申请，要求撤销该局于2004年10月10日作出的核准上海宏华会计师事务所有限公司变更登记的行政许可，并提供了上海市虹口区人民法院（2010）虹民二（商）初字第1253号民事判决书。而该生效判决虽确认2004年9月26日上海宏华会计师事务所有限公司以应某名义与其签订的股权转让协议涉及应某股权转让部分无效，但同时也认为应某要求确认其公司股东资格于法无据，对要求确认其为上海宏华会计师事务所有限公司股东的请求不予支持。2004年10月10日，上海市工商行政管理局虹口分局根据上海宏华会计师事务所有限公司申请作出了核准该公司变更登记的行政许可，王某成为公司的法定代表人。至上诉人2011年6月提出撤销变更登记申请前，该行政许可行为已存在6年多，其间，上海宏华会计师事务所有限公司处于正常经营状态，且依照会计师事务所的职能向相关的委托单位出具相应的审计、年检、验资报告2万余份，王某作为主任会计师亦依规在报告上签名，这些报告在各自的范围具有法律效力。被上诉人上海市工商行政管理局虹口分局据此认为撤销变更登记行政许可，可能对公共利益造成重大损害，根据《行政许可法》第六十九条第三款的规定作出被诉具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确。因上海宏华会计师事务所有限公司出具的审计、年检、验资报告涉及委托单位的商业秘密，被上诉人上海市工商行政管理局虹口分局将其作为证据提交原审法院审查，法院不在庭审时公开质证，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定。原审法院判决驳回应某的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人应某负担。

（七）解说
《行政许可法》第六十九条规定了可以撤销行政许可的几种情形，其中第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。同时，该条第三款又规定，撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。故行政许可被确认违法或无效后是否应该撤销，关键在于撤销行政许可是否可能对公共利益造成重大损害。
本案中，上海宏华会计师事务所有限公司冒用应某名义与其签订的涉及应某部分的股权转让协议，已被确认无效，故该公司在申请股东变更许可时提交的申请材料虚假，显然已构成以欺骗手段取得行政许可的情形，应当撤销。如果上海市工商行政管理局虹口分局不予撤销，其必须证明撤销该行政许可可能对公共利益造成重大损害。审查是否可能对公共利益造成重大损害，应着重解决以下几个问题：
1.何谓公共利益
依理论界通识，公共利益是与个人利益相对的概念，具有整体性和普遍性，是作为一种共同利益而存在的。学者马怀德将公共利益划分为社会公共利益和国家利益两部分，前者指社会全部或部分成员所享有的利益。由此，如果某一利益主体上涉及不确定的多数人、内容上因公众的共同需要而产生、性质上出于实现大多数人共同利益的需要，则可认定其为公共利益。
实体法上有关公共利益的规定很多，而具体行政行为涉及的公共利益包含两个层面：一是行政行为作出的本身是为了公共利益，如国有土地上房屋征收决定、重大市政项目的建设工程规划许可等。另一类是行政管理相对人根据具体行政行为赋予的资格（授予的权力）所实施的行为而产生的公共利益。如本案所涉的情形，上海宏华会计师事务所有限公司经工商登记取得经营资格，开展会计事务经营活动，为企事业单位出具验资、审计、年检报告等，而这些报告作为有效的法律文件，在相应的范围内产生法律效力，继而对不确定多数人的利益产生影响。这种利益就属于公共利益。
2.采用何种证据审查标准证明公共利益存在
在行政诉讼中，确认公共利益是否真实存在，应根据行政诉讼的证明标准来判定。我国行政诉讼法设定的具体行政行为合法性审查标准之一是证据确凿，而判断当事人为证明案件事实所提供的证据是否确凿充分，证据法上一般认为标准有三：一为优势证明标准，二为排除合理怀疑证明标准，三为清楚而有说服力的证明标准。其中，优势证明标准一般适用于行政主体作为中立机关对平等主体之间的民事纠纷所作的行政裁决行为的审查和原告应当承担证明责任的情形；排除合理怀疑证明标准一般适用于对限制行政管理相对人的人身自由的行政处罚或强制措施行为的审查，接近于刑事诉讼案件所要求达到的证明标准；清楚而有说服力的证明标准，则要求当事人提供的证据具有明显优势（在行政诉讼中，如果被告的证据相对于原告的证据，其可信度只占51%，则不具有明显优势），该优势足以使法院确信其主张的案件事实真实存在，且证据之间具有清楚的逻辑关系。
本案中，上海市工商行政管理局虹口分局提交了上海宏华会计师事务所有限公司自2004年10月10日至2012年8月20日期间进行审计、验资、年检等会计事务的统计表以及部分验资、审计报告，用以证明存在公共利益。经审查，首先，上海宏华会计师事务所有限公司工作统计表可以证明，其在7年多时间内，为企事业单位出具审计、验资、年检报告达25 248份。上海宏华会计师事务所有限公司出具的相关报告作为申请注册登记、开展经营活动、通过年度检验审查的法律文件使用，对这些企事业单位的利益产生直接的法律后果。其次，从上海宏华会计师事务所有限公司提供的部分验资、审计报告可以看出，其内容涉及财务状况、经营成果及现金流量等重要事项。验资、审计报告具有法律效力，这些企事业单位据此对外从事经营活动或其他事务，还将涉及更多的公民、法人或其他组织的利益，主体上涉及不确定的多数人。再次，审计报告是对被审计单位财务报表发表审计意见的书面文件，具有鉴证作用，是财政部门、税务部门等掌握单位财务状况和经营成果的主要依据；验资报告是对被验资单位注册资本的实收情况或注册资本及实收资本的变更情况出具的书面文件，是单位进行工商登记的依据之一；年检报告是对单位一年经营状况等各方面检验的书面文件，关乎单位是否有合法经营的资格。这些报告依各自特点对行政机关、社会公众等发挥不同作用，形成既定的社会关系、经济秩序等，这就是大多数人的共同利益所在。最后，对于上海宏华会计师事务所有限公司出具的各类报告效力的认可，其目的在于稳定社会关系和经济秩序，而并非其他不正当的目的，性质上具有正当性。应某虽诉请要求撤销变更股东的行政许可，但其主张的依据是认为其合法的股权受到侵害，而未能否认撤销被诉行政许可行为可能对公共利益造成重大损害的事实。相较之下，上海市工商行政管理局虹口分局提交的证据具有明显优势，达到了清楚而有说服力的证明标准，法院应予确认。
3.如何判断“可能”造成重大损害
《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款规定，依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。此处“可能”是对事态走向的一种预测，既需要依靠法官的主观判断，更必须依从现有的法律及案情等客观情况进行断定，以达到主客观统一。本案中，如果撤销上海市工商行政管理局虹口分局作出的行政许可，王某即失去上海宏华会计师事务所有限公司法定代表人的资格。根据《会计师事务所审批和监督暂行办法》第十条第三款的规定，有限责任会计师事务所的主任会计师由法定代表人担任，故王某失去法定代表人资格的同时也失去主任会计师身份。根据财会［2001］1035号《中华人民共和国财政部关于注册会计师在审计报告上签名盖章有关问题的通知》的规定，有限责任会计师事务所出具的审计报告应当由会计师事务所主任会计师或其授权的副主任会计师和一名负责该项目的注册会计师签名盖章方为有效，故王某失去主任会计师身份致其作为主任会计师签章的各类报告归于无效。而各类报告具有确定效力恰好涉及公共利益，故撤销上海宏华会计师事务所有限公司股东核准变更的行政许可，确有可能对公共利益造成重大损害，即撤销行政许可必然否定了25 248份各类报告的效力，极有可能破坏业已形成的既定社会关系、经济秩序。
4.撤销许可申请人权利的保护与救济方式
应某要求撤销被诉行政许可以维护自身权利，而上海市工商行政管理局虹口分局以可能对公共利益造成重大损害为由作出不予撤销决定，但这并不意味着应某的权利不受法律保护，也不意味着应某的权利无法获得救济。实际上该不予撤销行政许可决定是上海市工商行政管理局虹口分局依据《中华人民共和国行政许可法》进行利益权衡的结果，应某的个人利益可以通过其他途径予以实现。
（1）利益权衡应当考虑的因素。利益权衡存在于不同性质的利益之间，也存在于同种利益之间。不同性质的利益之间，权衡应当考虑某种利益是否具有优先实现的法律规定或法理基础；同性质的利益之间，权衡则应当量化各个利益。本案中，25 248份各类报告的效力及背后的稳定状态形成一种公共利益，而应某的股东身份则为一种个人利益，根据公共利益原则以及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款的规定，前者得以优先实现。
（2）撤销申请人的权利保护方式。根据财政部《关于会计师事务所的股东离开事务所后是否继续享有股东资格的批复》（财会［2001］1014号），股东经批准离开事务所以后，股东资格即终止，且应当按照有关规定办理股份转让手续，即办理股份转让手续是股东资格终止后原股东应当履行的义务。本案中，应某离开上海宏华会计师事务所有限公司后，其股东资格已经终止，但其拒绝配合履行股份转让手续，上海宏华会计师事务所有限公司在多次敦促无果的情况下，以股东大会决议的形式，代为签订股权转让协议，亦属无奈之举。应某被上海市浦东新区财政局录用，并办理了注册会计师转非执业会员的手续，已不符合财政部《有限责任会计师事务所审批办法》规定的有限责任制会计师事务所的股东资格，应某要求恢复股东身份不符合法律规定。故法院民事判决虽确认股权转让协议涉及应某股权转让部分无效，但对其要求恢复股东身份的诉请不予支持。当初，应某等11人的股份转让给王某等8人，转让与受让并非一一对应，即无法确认应某的股份究竟转让给了谁，应某要求恢复其上海宏华会计师事务所有限公司股东资格的现实条件不成立。应某意欲通过撤销行政许可，为恢复其股东身份寻求权利保护，但是遭遇法律规定和现实条件的双重否定。
（3）撤销申请人的权利救济途径。应某恢复股东身份的诉求虽然被否定，但其股份被非法剥夺的事实已由虹民二（商）初字第1253号生效判决确认，据此，其可以通过与上海宏华会计师事务所有限公司协商或民事诉讼途径，主张自己的权益，以请求损害赔偿的方式实现权利保护。
（上海市第二中级人民法院　李健　童娅琼）