（一）首部

1.判决书字号：北京市丰台区人民法院（2005）丰行初字第41号。

2.案由：不服撤销环保许可案。

3.诉讼双方
原告：北京李老爹鱼头火锅有限公司方庄分公司，住所地：北京市丰台区方庄芳星园三区25号。
负责人：李某，总经理。
委托代理人：苏湘辉，北京市五环律师事务所律师。
被告：北京市丰台区环境保护局，住所地：北京市丰台区七里庄路28号。
法定代表人：李某，局长。
委托代理人：武某，男，40岁，北京市丰台区环境保护局副局长。
委托代理人：徐某，男，45岁，北京市丰合区环境保护局法制宣传科科长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市丰台区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王凤琴；审判员：阎雪莲、崔秀春。

6.审结时间：2005年6月16日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2004年11月26日，丰台环保局以李老爹火锅方庄分公司在申请环保审批时提交的材料不真实为由，依据《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第三十二条、北京市环境保护局京环法字[2002]1号《关于<北京市实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法>有关问题的复函的规定》，作出《关于撤销丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复的通知》（丰环保字[2004]233号），撤销了李老爹火锅方庄分公司于2004年6月1日取得的环保许可。

2.原告李老爹火锅方庄分公司诉称：2004年6月1日，原告依法取得被告作出的丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复。取得批复后，原告进行项目建设。在环保设施经被告检测合格后，原告于2004年7月16日正式营业。2004年9月，原告再次应被告要求进行了环保检测，结果均达到国家规定的排放标准。但由于某居民因原告未满足其无理要求，便以对其造成污染为由到处告状。2004年11月26日被告撤销了丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复。原告认为，被告的撤销决定违法。第一，原告取得的环保审批合法，不应被撤销。第二，被告在撤销环保审批前没有听取原告意见，没有给原告陈述、申辩的机会，违反了行政许可法关于行政机关实施行政许可应该遵循公开、公平、公正原则的要求。第三，被告以通知形式撤销环保审批，极不严肃。第四，该撤销通知没有说明撤销理由。第五，该撤销通知没有告知原告诉权。综上，请法院依法撤销被告作出的撤销通知，诉讼费由被告承担。

3.被告辩称：2004年6月，应原告申请，我局经审查后依据北京市环境保护局《关于<北京市实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法>有关问题的复函的规定》，作出了丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复。2004年9月，芳星园小区居民以原告在经营时存在噪音、油烟和热污染扰民为由，向丰台区人民政府申请行政复议，要求撤销丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复。复议申请人在复议中提供的证据证明，原告向我局申请环保审批时提供的民意咨询只包括方庄小区方星园三区25号楼二单元、三单元少数居民的意见，而受污染影响最严重的四单元和五单元的居民一直反对原告在该楼楼下开设餐馆。同时，居民反映原告的建设项目早在2002年底就开始，至2004年6月1日我局作出审批时，该项目早已建成并开始营业。经我局调查核实，发现原告确实提供了与事实不符的材料。依据《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的相关规定，我局于2004年11月26日作出撤销丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复的通知，并送达原告。该撤销行为内容适当，合法有效，请求人民法院依法予以维持。

（三）事实和证据
北京市丰台区人民法院经公开审理查明：方庄芳星园三区25号楼为居民住宅楼。该楼底层地上778平方米房屋为商业用房，产权单位为北京市城开实业发展公司。1 995年8月，产权单位在该楼底层开办了北京市昆麟雅园酒楼美食城。2000年年底，该美食城关闭。2002年8月27日，李老爹火锅方庄分公司取得工商部门颁发的营业执照，经营场所为原昆麟雅园酒楼美食城的经营地点，经营范围为中餐服务。在办理工商登记时，该经营地点的产权单位向工商部门提供了原告可以使用该场所的证明。2002年11月，李老爹火锅方庄分公司与产权单位正式签订场地租赁合同，承租原昆麟雅园酒楼美食城使用的房屋。由于餐饮服务业经营需经过环保专项许可，2004年初，李老爹火锅方庄分公司向丰台环保局申请环保审批，填写了北京市建设项目环境管理申请登记表，提交了一份由北京市丰台区方庄地区芳星园三区社区居民委员会出具的证明大多数居民同意在该地点开设饮食服务的民意咨询材料。2004年6月1日，丰台环保局作出丰环保批字[2004]1131号《关于餐饮建设项目环境影响报告表的批复》，对李老爹火锅方庄分公司的申请予以许可。2004年6月21日，李老爹火锅方庄分公司环保竣工验收合格。在李老爹火锅方庄分公司经营期间，自2004年8月始，陆续有该楼居民通过“12369”环保举报热线举报原告在经营时噪声大、油烟大，要求环保部门查处。接到举报后，丰台环保局曾组织对李老爹火锅方庄分公司的排污及噪声进行了检测，检测结果显示未超过规定标准。同年9月，李老爹火锅方庄分公司楼上居民李桂莲向丰台区人民政府提起行政复议，以该火锅店有噪声、油烟污染、扰民、审批不合法为由，要求撤销丰台环保局对李老爹火锅方庄分公司丰环保批字[2004]1131号《关于餐饮建设项目环境影响报告表的批复》，李桂莲同时提交了多户居民反对楼下开餐馆的联合签名。丰台区政府受理了该复议申请。在复议期间，丰台环保局认为李老爹火锅方庄分公司在申请环保许可时提交的民意咨询意见内容不真实，于2004年11月26日直接作出《关于撤销丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复的通知》，撤销了对李老爹火锅方庄分公司作的环保批复。在撤销通知里，丰台环保局没有对撤销理由进行说明。11月30日，丰台环保局将撤销通知送达给李老爹火锅方庄分公司。李老爹火锅方庄分公司不服，向丰台区政府提起行政复议，丰台区政府经复议后，维持了丰台环保局的撤销决定。后李老爹火锅方庄分公司提起本行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.李老爹火锅方庄分公司申请环保许可时填写的北京市建设项目环境管理申请登记表。
2.2004年3月26日北京市丰台区方庄地区芳星园三区社区居民委员会出具的民意咨询。
3.丰环保批字[2004]1131号《关于餐饮建设项目环境影响报告表的批复》。
被告以上述证据证明原告取得环保审批的情况。原告质证认为上述证据可以证明其依法取得环保许可。
4.“12369”环保举报热线信息分转处理表4份。
5.2004年9月丰台区方庄芳星园三区25号楼4单元201号居民李桂莲对丰环保批字[2004]1131号《关于餐饮建设项目环境影响报告表的批复》提起行政复议的复议申请书。
6.丰台区方庄芳星园三区25号楼部分居民反对在该楼底层开设餐馆的联合签名信。
7.丰环保字[2004]233号《关于撤销丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复的通知》及向原告送达该通知的送达回证。
8.原告房屋租赁合同及相关协议书。
9.营业场所证明。
10.原北京市昆麟雅园酒楼美食城营业执照。
11.北京城市开发集团有限责任公司房地产租赁部的书面证明。
12.建设项目竣工环境保护验收申请表、北京市丰台区环境保护监测站丰环检字（2004）第0326号、第0621号检测报告、餐饮油烟污染物测试报告表两份。
13.原告的营业执照两份，证明在取得环保审批后，原告的经营范围中增加了“火锅”一项。
14.丰政复字[2005]第20号行政复议决定书及送达回证。

（四）判案理由
北京市丰台区人民法院根据上述事实和证据认为：作为环境保护专门管理机关，丰台环保局在实施环保行政许可时，应严格依法进行。《中华人民共和国行政许可法》虽然没有对撤销行政许可的程序作出具体规定，但根据该法第五条和第七条，设定和实施行政许可应遵循公开、公平、公正的原则；公民、法人或其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述、申辩权。此规定是全部行政许可行为都应遵循的基本原则。本案被告作出的撤销原告已取得的环保许可行为，亦应遵守前述相关规定。但被告在作出对相对人不利的行政决定前，没有向原告进行告知，亦没有给予原告陈述、申辩的机会，违反了行政许可法规定的公开原则，同时亦侵犯了原告的陈述和申辩权。此外，该撤销通知没有说明撤销行政许可的理由，不符合行政程序的基本要求。

（五）定案结论
北京市丰台区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，作如下判决：
撤销北京市丰台区环境保护局2004年11月26日作出的丰环保字[2004]233号《关于撤销丰环保批字[2004]1131号餐饮建设项目环境影响报告表批复的通知》。

（六）解说
本案是行政许可法生效后发生的因实施行政许可而引发的行政案件。本案事实比较简单，争议的焦点是在法律没有对撤销许可的程序作明确规定的情况下，如何评价本案被告所作的未履行任何程序的撤销行为的合法性。
《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定了撤销行政许可的条件，可是，对于撤销行政许可的具体程序，该法没有明确规定。在行政执法实践中，当可撤销事由出现时，行政机关如何启动撤销程序，应该履行哪些程序性义务，没有统一的做法和认识。在执法和司法实践中存在两种不同的意见。一种认为，既然法律没有明确的程序规定，就不能要求行政机关遵守程序性义务，法院也不宜以违反法定程序为由，认定具体行政行为违法。另一种观点认为，在法律没有明确具体的程序规定时，行政行为仍应遵守“公开、公平、公正”的基本原则。法院可以适用“正当程序”原则，对具体行政行为进行合法性评价。本案的审判采取第二种观点，体现了正当行政程序原则在司法实践中的运用，可以说具有一定的突破意义。
正当行政程序，就是符合正当性原则的行政程序。正当行政程序一词，源于美国宪法中的“正当法律程序”。正当法律程序原则的基本含义可以概括为：在公民的生命、自由或财产权利被剥夺以前，必须经过正当法律程序。其程序性要求的核心内容在于，一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利；任何权益受到判决结果影响的当事人，都有被告知和陈述自己意见并获得听审的权利。行政权力，作为对公民私权利具有最广泛影响的公权力，其实施必然要遵循正当法律原则。在行政行为中，该原则即体现为正当行政程序。目前，在世界范围内，各法治国家在贯彻正当程序原则的做法和程度上均有所不同，对于正当程序的具体内容也没有形成统一的意见。但是，对于该原则本身，很少有人持否定意见。几乎所有法治国家均已形成如下一种社会共识：作为两种不同的社会治理方式，法治区别于人治的独特之处就在于它强调必须通过而不能背离正当的程序去追求正当的结果。因而，按正当程序行事就成为一个大前提，任何人在考虑问题和解决问题时都不可以忽略这个大前提。参见解志勇：《论行政诉讼审查标准》，166页，北京，中国人民公安大学出版社，2004。
关于正当行政程序的内容，中外学者做过许多有益的探讨，如贝勒斯的“程序价值的七项原则”、孙笑侠的“程序公正六大要义”、季卫东的“现代程序的基本原则”、周佑勇的“最低限度程序正义的三项要求”等。整合这些论述，笔者认为，就程序正义而言，过程公开和保证参与是被公认的正当程序的基本要素。其中，过程公开包括信息公开、阅卷权、说明理由等内容；保证参与的核心则是相对人享有陈述、申辩权以及必要的（法定的）要求听证权。从具体法律规范看，我国《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。我国《行政许可法》第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。因此，可以说，至少在行政许可和行政处罚两种行为中，公开、公平、公正已被确立为行为的基本原则。公开是首要原则，其更多地体现为程序性价值。相较而言，公平和公正更接近于目标价值。也包含程序性价值，主要包括职权回避、不单方接触、同等情况同等对待、合理考虑相关因素等。没有公开的“暗箱操作”是没有公平和公正可言的。行政行为公开的基本含义是行政行为除依法应该保密的以外，应一律公开进行，包括政策法规公开、行为过程公开、结果公开。其中，保证相对人参与是公开原则的最起码要求，相对人的参与权则集中表现为知情权和陈述、申辩权。
本案被告在接到居民投诉及居民提起行政复议后，在与原告没有任何接触的情况下，径行以通知的形式撤销原告已经取得的环保许可，且在通知中没有对撤销理由作明确说明，显然违反了《行政许可法》第五条规定的设定和实施行政许可应遵循的公开原则，同时侵犯了《行政许可法》第七条赋予原告的陈述权和申辩权。《行政许可法》第三十八条规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由。笔者认为，此规定可以类推适用于撤销行政许可的情况。虽然，行政许可法总则部分没有将说明理由明确作为行政许可的原则加以规定，但是该法第三十八条却表现出了行政许可法对说明理由制度的关注。因而，判决理由中将其作为一个内容予以表述。
可以说，从对程序价值的关注程度上看，《行政许可法》在各类行政立法中走在了前列。它确立了行政许可行为的公开、公平、公正原则，确立了过程公开、保障参与、说明理由等正当程序内容。本案的判决即是该法所体现的程序正义在司法实践中的具体体现。
（北京市丰台区人民法院　崔秀春）