（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市丰台区人民法院（2006）丰行初字第6号。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2006）二中行终字第398号。

2.案由：不服劳动行政处理。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：北京市花乡海华金属结构厂（以下简称海华金属结构厂），住所地：北京市丰台区花乡羊坊村西。
法定代表人：李某，该厂厂长。
委托代理人：张某，该厂法律顾问。
委托代理人：冯某，该厂法律顾问。
被告（上诉人）：北京市丰台区劳动和社会保障局，住所地：北京市丰台区丰台镇东安街三条1号。
法定代表人：王某，该局局长。
委托代理人：苏某，该局劳动监察大队队长。
委托代理人：邵某，该局劳动监察大队监察员。
第三人：宋某，男，35岁，汉族，农民，住北京市丰台区。
委托代理人：宋某1，第三人宋某之妻，农民，住北京市丰台区。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市丰台区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王凤琴；审判员：阎雪莲、崔秀春。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：田希霖；代理审判员：徐宁、陈良刚。

6.审结时间
一审审结时间：2006年3月6日。
二审审结时间：2006年6月1日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2005年7月22日，北京市丰台区劳动和社会保障局（以下简称丰台劳动局）作出京丰劳社劳监告字［2005］第14号行政处理决定书，认定海华金属结构厂未按规定为宋某向社会保险经办机构申报并缴纳社会保险费，违反了《社会保险费征缴暂行条例》第十条第一款的规定，依据《社会保险费征缴暂行条例》第十三条的规定，限海华金属结构厂于2005年8月22日前到丰台区社会保险基金管理中心为宋某补缴社会保险（具体补缴金额由该中心核算）。

2.原告诉称
根据《社会保险费征缴暂行条例》第三条的规定，乡镇企业没有法律上的义务为其职工缴纳社会保险费。我单位自设立之日起即是乡镇企业，每年的经营情况和财务数据都上报羊坊农工商联合公司，作为其产值和乡镇企业经营考核情况再上报至丰台区农业委员会，归口管理。被告错误地适用了丰台区农业委员会的错误证明确认原告的企业性质，在原告不符合《社会保险费征缴暂行条例》规定的征缴条件的情况下，作出京丰劳社劳监告字（2005）第14号行政处理决定书，违反法律、法规的规定，请求法院撤销该处理决定书。

3.被告辩称
2005年1月10日，我局接到举报人宋某两次举报，反映海华金属结构厂未给其缴纳1997年4月至2004年间的社会保险。经调查，举报人举报的情况部分属实。宋某于1997年5月至2003年7月14日在被举报单位任专职会计，由于在此期间双方存在劳动关系，而被举报单位没有为宋某建立并缴纳社会保险，故我局对被举报单位下达了责令限期改正通知书，责令其在2005年4月4日前为举报人补缴社会保险。但被举报单位以自己是乡镇企业为由拒不改正违法行为。对此，我局找到丰台区乡镇企业的主管部门丰台区农业委员会对原告的企业性质进行认定，后丰台区农业委员会确定海华金属结构厂的企业性质不能被确定为乡镇企业，且丰台区花乡人民政府经济发展委员会、花乡羊坊村村民委员会、花乡羊坊村农工商联合公司均可证明原告不属于羊坊村村办企业。我局依据《社会保险费征缴暂行条例》的相关规定作出的行政处理决定程序合法，适用法律正确，请求法院依法维持。

4.第三人述称
被告处理决定合法，应该依法维持。

（三）一审事实和证据
北京市丰台区人民法院经公开审理查明：1992年11月23日，北京市丰台区羊坊村农工商联合公司以组建单位名义向工商登记机关申请设立北京市丰台区海华金属结构厂。1992年11月25日，北京市丰台区乡镇企业局批准北京市丰台区羊坊村农工商联合公司建立海华金属结构厂，经济性质为集体所有制。同日，北京市丰台审计事务所向丰台区工商行政管理局出具验资证明，证明北京市丰台区海华金属结构厂资金情况为上级北京市丰台区羊坊村农工商联合公司拨款10万元。1992年12月1日，工商登记机关核准设立北京市丰台区海华金属结构厂，将经济性质登记为集体所有制，法定代表人为李某。1994年10月18日，北京市丰台区羊坊村农工商联合公司与李某、聂某签订“羊坊农工商联合公司企业承包经营合同书”，约定李某、聂某承包海华金属结构厂，承包期限自1994年10月1日至2009年9月30日，承包费共计15万元。同日，该合同经北京市丰台区公证处公证。1997年6月6日，双方又签订承包合同补充协议书，变更承包期为总计30年整。后该企业名称变更为北京市花乡海华金属结构厂。1997年5月至2003年7月，宋某在海华金属结构厂从事专职会计工作，2003年7月至2004年4月从事兼职会计工作，双方未签订劳动合同。2005年1月10日，宋某向丰台劳动局举报海华金属结构厂拖欠其2004年2、3月的工资，并要求补缴1997年4月至2004年间的社会保险费。丰台劳动局立案调查后，于2005年3月4日向海华金属结构厂发出责令限期改正通知书，要求海华金属结构厂在限期内改正未给宋某缴纳社会保险费的违法行为。期间，海华金属结构厂强调其企业性质为农村乡镇企业，不属于《社会保险费征缴暂行条例》调整范围，尚未纳入征缴社会保险企业的范围之内，不应为宋某缴纳社会保险费。2005年3月9日，丰台区花乡羊坊村村委会出具证明，证明海华金属结构厂是村办企业。2005年3月14日，丰台区农业委员会应丰台劳动局要求依据羊坊村委会上述证明，向丰台劳动局出具丰农业函［2005］5号《关于北京市花乡海华金属结构厂企业性质说明的函》，认定该厂为乡镇企业。2005年3月10日，羊坊村村委会再次出具书面证明，内容为：海华金属结构厂是以集体名义办的执照，羊坊村委会并未实际投资，该厂全部经营活动及债权债务均与羊坊村委会无关，双方只存在土地租赁关系。2005年4月1日，丰台区农业委员会向丰台劳动局发出丰农业函［2005］6号《关于收回“丰农业函［2005］5号”的函》，撤回丰农业函［2005］5号函。2005年5月24日，丰台区花乡羊坊农工商联合公司出具“关于北京市花乡海华金属结构厂办照过程的说明”，证明海华金属结构厂与其只有场地租用关系。2005年7月5日，丰台区花乡羊坊村村委会又一次出具书面证明，证明其与海华金属结构厂只有土地租赁关系。该证明上同时加盖了北京市丰台区花乡人民政府经济发展委员会的公章。2005年7月8日，丰台区农业委员会向丰台劳动局发出“关于花乡海华金属结构厂性质的说明”，结论为，海华金属结构厂不能被认定为乡镇企业。海华金属结构厂未按照责令改正通知书要求在规定期限内为宋某补缴社会保险费。2005年7月22日，丰台劳动局作出京丰劳社劳监告字（2005）第14号行政处理决定书，内容如前所述。因在丰台劳动局处理期间宋某已就海华金属结构厂拖欠其2004年2、3月的工资问题起诉至法院，该行政处理决定对于宋某举报海华金属结构厂拖欠其2004年2、3月工资的问题未作处理。海华金属结构厂对该处理决定书不服，向北京市劳动和社会保障局提起行政复议，复议机关复议后维持原处理决定书。
上述事实有下列证据证明：
1.被告提交的证据：
（1）接待来访举报处理单、举报单、举报人的身份证及户口簿、授权委托书；
（2）海华金属结构厂的企业法人营业执照、内资企业登记情况记录、法定代表人身份证明书、授权委托书；
（3）2003年7月14日及2004年4月29日宋某的财务交接记录；
（4）2005年1月26日、3月21日、4月15日、6月1日、6月3日、7月22日对海华金属结构厂法定代表人李某的调查笔录，2005年3月11日对海华金属结构厂职工李某1的调查笔录，2005年3月21日对宋某1的调查笔录，2005年2月25日、3月2日、3月4日对投诉人与被投诉人双方的调查笔录；
（5）2005年5月24日对丰台区羊坊农工商联合总公司副经理曹某的调查笔录；
（6）丰台公证处（94）京丰证经字0408号公证书、企业承包经营合同；
（7）2005年3月10日、7月5日丰台区花乡羊坊村村民委员会证明、2005年5月24日丰台区花乡羊坊农工商联合公司说明、2005年4月1日丰台区农业委员会丰农业函［2005］6号《关于收回“丰农业函［2005］5号”的函》、2005年7月8日丰台区农业委员会“关于花乡海华金属结构厂性质的说明”；
（8）京丰劳社劳监责字（2005）6号责令（限期）改正通知书及送达回证；
（9）原告认为其属于乡镇企业，无法办理缴纳有关社会保险费手续的书面说明；
（10）京丰劳社劳监告字（2005）第14号行政处理决定书及送达回证；
（11）案件处理呈批表；
（12）京劳社复决字（2005）第90号行政复议决定书。
2.原告提交的证据：
（1）1992年11月25日北京市丰台区乡镇企业局关于建立北京市丰台区花乡海华金属制品厂的批复；
（2）海华金属结构厂企业章程；
（3）丰审事验字第1133号验资证明、住所（经营场所）使用证明；
（4）企业法人申请开业登记注册书、企业相关报表；
（5）（94）京丰证经字0408号公证书及承包合同、缴纳承包费发票；
（6）2005年3月9日北京市丰台区花乡羊坊村村民委员会证明；
（7）2005年3月3日北京市丰台区花乡人民政府经济发展委员会证明；
（8）2005年3月14日丰台区农业委员会丰农业函［2005］5号“关于北京市花乡海华金属结构厂企业性质说明的函”。
3.第三人提交的证据：
（1）（2005）丰民初字第6959号民事判决书；
（2）（2005）二中民终字第8850号民事裁定书。

（四）一审判案理由
北京市丰台区人民法院经审理认为：国务院《社会保险费征缴暂行条例》第三条确定了基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费的征缴范围。根据该条规定，农村乡镇企业不在征缴范围内。根据《中华人民共和国乡镇企业法》第二条第一、二款的规定，乡镇企业是指“农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业”。本案原告海华金属结构厂提供的丰台区乡镇企业局的批复、企业验资证明、李某等人与羊坊农工商联合公司的企业承包合同、企业营业执照，以及有关企业设立的原始证据，可以证明该厂是由丰台区羊坊农工商联合公司出资设立，由李某、聂某承包经营的农村乡镇企业。羊坊村委会及丰台区农业委员会关于企业性质的证明，不足以否定原告前述证据的证明效力。被告以其作为依据认定原告并非乡镇企业，证据不足。其基于前述认定所作之行政处理决定事实不清，应予撤销。

（五）一审定案结论
北京市丰台区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，作出如下判决：
撤销北京市丰台区劳动和社会保障局2005年7月22日作出的京丰劳社劳监告字（2005）第14号行政处理决定书。

（六）二审情况
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审认定的事实和证据；判案理由与一审一致；二审结论为维持一审判决。

（七）解说
国务院《社会保险费征缴暂行条例》第三条确定了基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费的征缴范围。根据该条规定，农村乡镇企业不在征缴范围内。因此，确定原告的企业性质是审查劳动部门行政行为是否合法的关键。由此，案件的争议焦点集中在了对海华金属结构厂的企业性质如何认定。对此，合议庭有两种意见：
1.一种意见认为该企业应认定为乡镇企业。理由如下：
（1）企业的设立完全是按照乡镇企业的设立程序进行。该厂设立时由羊坊村以集体经济组织名义向乡镇企业局申请设立，并在得到乡镇企业主管部门的批复后设立。（2）法定验资报告及工商登记的法律效力高于羊坊村委会自己的“证明”的法律效力。在办理工商营业执照时，验资报告亦显示出资开办单位为羊坊村村委会，营业执照登记的经济性质亦为集体所有制。法定验资报告及工商部门的企业登记对外具有公示效力，不能因为村委会的一纸证明即否定其公示效力。验资报告是由法定验资机构出具的，村委会在事隔多年以后，在企业与职工或其他经济组织出现纠纷后否定出资，是逃避法律责任的行为，不能支持。法院应该对企业登记管理秩序及其法律效力予以维护。（3）原告企业一直按照乡镇企业归口管理。原告提供的企业报表均是乡镇企业专用报表，证明乡镇企业主管部门对其一直按乡镇企业进行管理。（4）法院裁判应该以法律事实为依据。即使其实际并未出资，但由验资报告、乡镇企业局批复、企业承包合同这一系列证据所形成的法律事实是不能否定的。从法律层面讲，村委会应该对自己提供出资证明和报请设立海华金属结构厂的行为承担责任。
2.另一种意见认为不应将原告认定为乡镇企业。其理由如下：（1）20世纪80年代末90年代初，由于个体执照和私营执照办起来较困难，农村集体为鼓励农民办企业，经常以自己名义为个人或企业办工商营业执照。这类名为集体实为个人的企业大量存在。海华金属结构厂在客观上属于这类企业。法院在确认时，应该事实求是，尊重客观实际。（2）本案属于劳动保障案件，劳动者属于弱势群体，从保护劳动者利益角度考虑，在劳动保障部门已经认可劳动者应享受社会保险待遇的情况下，法院不宜加以否定。
笔者同意第一种意见。第一，从证据规则角度，本案原告海华金属结构厂提供的丰台区乡镇企业局的批复、企业验资证明、李某等人与羊坊农工商联合公司的企业承包合同及公证书、企业营业执照、企业章程、企业经营过程中的乡镇企业报表，能够形成一个完整的关于企业性质的证据链条，可以证明该厂是由丰台区羊坊农工商联合公司出资设立，由李某、聂某承包经营的农村乡镇企业。羊坊村委会及丰台区农业委员会关于企业性质的陈述性说明，显然不足以否定原告前述证据的证明效力，不能否定原告企业是乡镇企业的法律事实。第二，法院在裁判时应该考虑相关历史及社会背景，但法院的裁判依据应该是法律事实，而不是没有证据支持的所谓客观事实。历史原因及社会背景对案件处理的参考作用，不能等同于诉讼证据对司法判决的决定作用。第三，法院应该对乡镇企业设立、工商登记的制度价值予以尊重。法的评价功能和法的被动性，不允许司法机关在裁判时依据现存现象，基于现实需要，对曾经的法律行为和法律事实一概予以否定。就本案而言，如果法院否定原告乡镇企业的性质，则意味着法院对乡镇企业局的审批行为、法定验资机构的验资行为、工商部门的审核登记行为等法律行为的效力一概不予承认。这样，相关的审批、登记制度和由此形成的管理秩序就会被破坏。如果以此为代价换取司法裁判在个案中对个别诉讼主体的权益保护，这在法治的天平里是得不偿失的。
需要指出的是，诸如本案原告海华金属结构厂这样名为集体实为私营或个体经营的企业数量不在少数，具有一定的代表性。当初，为鼓励农民创收，农村集体经济组织往往为其成员开办企业大开绿灯，以集体名义设立企业，但实际集体经济组织并未实际出资，集体和个人内部约定企业收益和风险由设立后的企业自行承担（实际上这种约定对外不具有法律效力），双方真正的经济关联只是土地使用费的收取。审计部门、工商部门在审核登记时往往顺应时代潮流，大开方便之门。企业设立随意性大，监管不到位。由于乡镇企业法实施细则始终没有出台，乡镇企业的备案登记工作也未实际开展，实践中的乡镇企业显得有些不伦不类。随着市场化进程的加快，这些企业同其他一般企业一样积极参与市场经济活动。随着城市化进程的加快，乡镇企业的乡土气息逐渐减弱甚至消失殆尽，市场经济主体色彩日益浓厚，企业职工的农民身份亦不断弱化（有的已经转为城镇居民，有的职工就是直接从劳动力市场聘用或雇用而来）。作为劳动者，企业职工开始关注其劳动者权益，要求为其缴纳社会保险，由此引发了一些民事或行政争议。这个问题，并非法院一纸判决可以解决的。相关决策部门应该正视这个问题，结合问题的历史背景，发掘矛盾的根源，从制度上、管理上彻底加以解决。
如果本案的裁判能够引起相关部门对此问题的关注，促进相关部门完善乡镇企业法律法规、健全乡镇企业管理制度、着手解决乡镇企业职工社会保障问题，那么，裁判的现实意义无疑是巨大的。
（北京市丰台区人民法院　崔秀春）