（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市静安区人民法院（2012）静行初字第43号判决书。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2012）沪二中行终字第479号判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：胡某，女，住址：江苏省苏州市金阊区。
被告（被上诉人）：上海市静安区建设和交通委员会，住所地：上海市武宁南路192号。
法定代表人：李某，主任。
委托代理人：祝跃光，上海正策律师事务所律师。
委托代理人：王永杰，上海正策律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市静安区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：符德强；审判员：张晴莎；人民陪审员：何华章。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李金刚；代理审判员：田华、任夏青。

6.审结时间
一审审结时间：2012年9月26日。
二审审结时间：2012年12月4日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
上海市静安区建设和交通委员会作出静建交信受［2010］N0001号政府信息公开申请答复书，未对原告申请的信息进行答复。

2.原告诉称
原告系一名律师，出于法律研究和科研需要，向被告申请公开政府信息。被告作出拒绝公开答复的理由在法律上不成立。（1）被告是原告申请信息的制作机关或获取信息的保存机关，具有公开信息的职责和权限；（2）被告未按《政府信息公开条例》第二十一条和《上海市政府信息公开规定》第二十三条答复原告，原告申请的信息也不属于《政府信息公开条例》第十七条规定的情况，被告的答复认定事实不清，适用法律错误。请求撤销被告作出的静建交信受［2010］N0001号政府信息公开申请答复书，责令被告对原告申请的信息重新作出答复。

3.被告辩称
原告提出申请时，国务院调查组正在对发生在胶州路728号的火灾事故进行调查。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，被告具有配合调查的义务。因原告申请的信息属于调查所需材料，故客观上被告当时无法对原告提出的申请作出处理。被告基于当时的特殊情况作出“目前无法予以公开”的答复，并非对原告申请的拒绝。现火灾事故调查工作已结束，被告对原告申请信息的情况也已查清，相关信息可以向原告提供。被告作出的答复认定事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，请求法院予以维持。

（三）一审事实和证据
上海市静安区人民法院经公开审理查明：2010年11月22日，原告向被告上海市静安区建设和交通委员会（以下简称静安建交委）提出政府信息公开申请，申请公开在上海市胶州路728号大楼实施的节能综合整治项目（外墙节能改造工程）［注：即2010年11月15日发生大火的大楼外墙改造所在项目］中：（1）该项目的招标公告和其他所有招标文件；（2）上海静安区建设总公司的投标文件和其他所有该项目竞标公司的投标文件；（3）该项目评标过程中的所有书面记录；（4）该项目的《中标通知书》；（5）上海静安区建设总公司作为该项目承包人的项目承包合同；（6）该项目的施工许可证。被告于同年11月23日收到申请后，向原告邮寄了收件回执。同年12月14日，被告作出编号为静建交信受［2010］N0001的政府信息公开申请延期告知书，告知原告因故无法按期答复，经政府信息公开工作机构负责人同意，延期至2011年1月5日前作出答复。2011年1月4日，被告作出编号为静建交信受［2010］N0001的政府信息公开申请答复书，内容为：“本机关于2010年11月23日收到你提出要求获取在上海市胶州路728号大楼实施的节能综合整治项目（外墙节能改造工程）［注：即2010年11月15日发生大火的大楼外墙改造所在项目］中招标文件等六项内容的申请。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十七条的规定，法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定，发生特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。目前，国务院已成立上海市静安区胶州路公寓大楼11·15特别重大火灾事故调查组，正在对该事故进行调查。你所申请的内容涉及该事故调查材料，属于事故调查范围，本机关目前无法予以公开。”原告不服被告的答复，向上海市城乡建设和交通委员会申请行政复议，该委作出的行政复议决定维持了被告作出的政府信息公开申请答复。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提交给被告的政府信息公开申请表及被告出具的收件回执；
2.编号为静建交信受［2010］N0001的政府信息公开申请延期告知书；
3.编号为静建交信受［2010］N0001的政府信息公开申请答复书。

（四）一审判案理由
上海市静安区人民法院经审理认为：被告静安建交委具有对向其提出的政府信息公开申请进行处理的职责。被告在收到原告的申请后，因无法在15个工作日内予以答复，经审批延期并告知原告后，于期限届满前向原告作出答复，符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定。被告收到申请时，国务院调查组正在对胶州路728号特大火灾事故的原因和责任进行调查，原告申请公开的政府信息涉及上海市胶州路728号实施的节能改造综合整治项目，属于事故调查涉及的材料范围，被告在对相关信息的处理难以决断的情形下，作出“目前无法予以公开”的答复，合乎当时的客观实际，并无不当。综上，被告作出的被诉政府信息公开答复，认定事实清楚，程序符合规定，未损害原告的合法权益。原告诉请撤销被诉答复的相关主张，难以支持。

（五）一审定案结论
上海市静安区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告胡某的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
被上诉人未按照《政府信息公开条例》的规定查清上诉人申请公开的政府信息，也未依法答复上诉人。国务院的调查不会影响到被上诉人履行法定的政府信息公开职能，上诉人的知情权至今仍处于未被满足、受侵害的状态。原审判决认定事实不清，适用法律错误，审理程序违法，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审时的诉讼请求。
（2）被上诉人辩称
上诉人的理由不能成立。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
上海市第二中级人民法院经审理查明的事实与一审认定一致。

3.二审判案理由
上海市第二中级人民法院经审理认为：被上诉人静安建交委具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。被上诉人收到上诉人的申请，经延期后在规定的期限内作出答复，程序合法。上诉人申请公开的六项政府信息均涉及上海市胶州路728号公寓大楼实施的节能改造综合整治项目，上诉人提出申请时，国务院调查组正在对胶州路728号特大火灾事故的原因和责任进行调查，上述内容均属于事故调查的材料范围。被上诉人在此情形下，对上诉人的申请答复“目前无法予以公开”，并告知了原因，并无不当。原审判决可予维持。

4.二审定案结论
上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案系由上海市胶州路728号特大火灾事故引发的政府信息公开案件，具有一定的社会影响力，属重大、敏感案件，涉及的主要法律问题是：在缺乏明确法律依据的前提下，行政机关针对原告提出的政府信息公开申请作出答复且说明理由，在司法审查中法院对该答复的合法性，尤其是适用法律是否正确的问题如何认定。
行政机关作出具体行政行为时应当具有明确的适用法律依据，这既是依法行政的前提，也是法院进行司法审查的主要内容之一。
《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十一条、《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第二十三条均对申请公开的政府信息，行政机关的答复方式作出了明确规定。因此，通常对于行政相对人提出的政府信息公开申请，行政机关在收到申请后，应当依法对申请事项是否属于政府信息、是否属本机关公开职责范围、是否应当公开等方面进行审核，最后依据上述两条规定的具体情形作出答复。但行政机关作出的答复具有不同于一般具体行政行为的特殊性，可能因行政机关制作和保存的政府信息遗失、保存不善等各种事实情形导致行政机关客观上无法向相对人提供该信息。而无论是《条例》，还是《规定》，都不可能穷尽所有“事实不能”的情形，因此在出现“事实不能”的情形下，对行政机关作出答复的合法性如何认定，给司法审查带来了难度。
本案中，原告申请公开的信息是发生特大火灾事故的上海市胶州路728号大楼实施的节能综合整治项目中有关招、投标文件等材料，而该事故发生后国务院已组成专门的事故调查组进行调查，上述文件属于事故调查涉及的材料范围，上述政府信息处于“事实不能”公开状态，即在原告提出申请时静安建交委对申请事项无从进行审查，或即使审查后认为应当公开，在客观上却不可能提供，故静安建交委作出“本机关目前无法予以公开”的答复。对此笔者认为，首先，静安建交委应当对原告的申请作出答复。其次，虽然法律规定的答复“不予公开”的情形不包括本案中的“事实不能”，但静安建交委在答复中说明了正当理由，亦有相应证据予以证明，故不宜认定静安建交委作出上述答复时缺乏法律依据。
需要指出的是，静安建交委在答复中引用了《条例》第十七条关于政府信息公开权限的规定作为其法律依据，而本案并不涉及政府信息公开权限问题，因此静安建交委答复中适用的法律依据确有不妥之处。但考虑到此类“事实不能”情形本身并无对应的法律条文，被告答复并未损害原告合法权益，原告在事故调查结束后仍可通过申请政府信息公开的方式获取相关信息，最终法院判决驳回了原告诉讼请求。鉴于此，笔者认为，在“事实不能”情况下，也不宜强求行政机关作出答复时必须列明具体的适用法律条文，否则反倒会造成适用法律、法规错误，对具体行政行为的合法性带来影响。
（上海市静安区人民法院　徐静）