(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省晋江市人民法院(1998)晋行初字第002号。
二审判决书:福建省泉州市中级人民法院(1998)泉行终字第32号。
2.诉讼双方
原告:曾某,又名曾某1,男,1956年1月2日出生,晋江市人,汉族,现住晋江市。
一、二审委托代理人:陈志明,泉州志立律师事务所律师。
一审委托代理人:张桦木,泉州志立律师事务所律师。
被告:福建省晋江市人民政府。
法定代表人:龚某,市长。
一、二审委托代理人:李朝旭,福建建达律师事务所律师。
第三人:曾某2,男,1935年6月29日出生,泉州市人,汉族,现住香港。
第三人:欧某,女,1938年7月26日出生,泉州市人,汉族,系曾某2之妻,住址同上。
一、二审委托代理人:李小明,福建建达律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省晋江市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:柯镖;审判员:胡谦;代理审判员:陈雁平。
二审法院:福建省泉州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:夏惠英;代理审判员:张国民、刘雅林。
6.审结时间
一审审结时间:1998年9月9日。
二审审结时间:1998年12月14日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:曾某与曾某2、欧某的房屋坐落在晋江市池店镇御辇村御史桥街,系东西相邻南面临街房屋,曾某西畔房屋有两部分,临街部分是1984年向东阳大队购买的平屋,依供销社御辇门市部房屋西墙搭建而成,没有独立墙体。1985年11月5日取得房屋所有权证,该产权证记载,东至池店供销社御辇门市部,长15.8米、宽4.3米,面积67.94平方米,后曾某在连接该平屋后面依供销社的房屋西墙又搭建房屋,并于1986年元月31日取得房屋所有权证。该产权证记载:东至供销社,西至文育厝、南至路、北至溪,长4.3米、宽4.3,面积18.49平方米。曾某2、欧某的房屋系1993年12月10日向晋江市池店供销社购买的御辇门市部房屋,其出卖契约记载:西至东阳大队公产(与曾某相邻),该房屋西墙后半部有一门,门外即曾某所建房屋。1997年7月,曾某未经批准拆除房屋翻建,与曾某2、欧某发生纠纷,经池店镇土地所及村委会调解无效,曾某2、欧某以曾某翻建房屋堵塞其房屋西墙大门的历史通道等理由提起民事诉讼。在诉讼期间,曾某2、欧某提供了晋江市人民政府1998年3月4日颁发的集体土地建设用地使用证,该土地使用证载明:面积490.08平方米,四至:东至空什地、周某宅、曾某3宅,西至曾某宅,南至街道,北至北渠。其示意图标明及地籍调查表记载,曾某2、欧某房屋的西墙外与曾某有宗地间距临街0.2米、近北渠2.0米。曾某对此提出异议,于1998年5月6日以晋江市人民政府发证行为将其房屋所有权用地划出宗地间距缺乏事实依据,侵犯其合法权益,向晋江市法院提起行政诉讼。
2.原告曾某诉称:坐落在晋江市池店镇御辇村御史桥街6号前后房屋,坐北向南,长20.1米,宽4.3米。分别于1985年11月5日、1986年1月31日原晋江县人民政府以晋地字第0XXXXX4号、晋地字第0XXXXX5号房屋所有权证确权归原告曾某所有,长期以来,相安无事。由于上述房屋年久失修,破漏不堪,原告于1997年7月间拆除翻建,正在施工中,邻居曾某2、欧某夫妇于同年9月3日以“侵权”为由向晋江市人民法院起诉,要求原告曾某留出其大门至溪2.0米宽通道等。民事诉讼期间,被告发给曾某2、欧某土地使用证,将原告曾某长20.1米、宽4.3米合法有效的房屋所有权范围内房产权、土地使用权划出从门口至溪2.0米宽的地作为所谓“间隔”,被告的具体行政行为是违法的,严重地侵犯了原告的合法权益。请求依法判决撤销被告晋池集建(1998)字第109130199号土地使用证。
3.被告晋江市人民政府辩称:被告给第三人颁证确权的具体行政行为合法正确。主要的事实和理由是:(1)被告给第三人颁发土地使用证的行为完全符合土地登记发证要求的“权属合法、界址清楚、面积准确”三个基本条件。(2)被告颁发给第三人的土地使用证,确权的土地使用面积仅为490.08平方米,其余周边部分并未予确权,不存在侵犯原告的合法权益之事实。(3)原告在未依法申请审批翻建扩建手续的情况下,于1997年将其两座房屋拆除翻建、重建,其在一无土地使用证,二无合法的房产证,三未申办翻建手续的情况下重建,拆除后应视为房地产权利丧失,翻建扩建的房屋属违章建筑。因此,原告要求撤销被告的颁证确权行为,缺乏事实根据和法律依据,请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
4.第三人曾某2、欧某述称:被告晋江市人民政府颁发该土地使用证符合法律、法规、规章规定,应予支持。原告曾某未在公告规定的期限内申请复议,也未在法定期限内提起诉讼,已超过诉讼时效,请求驳回起诉,维持被告晋江市人民政府发证确权行为。
(三)一审事实和证据
晋江市人民法院经审理查明:原告曾某与第三人曾某2、欧某的房屋均坐落在晋江市池店镇御辇村御史桥街,系东西相邻南面临街房屋,以第三人曾某2、欧某房屋西墙隔开,原告曾某房屋在西畔,第三人曾某2、欧某房屋在东畔。原告曾某房屋有两部分:临街部分是1984年向东阳大队(现御辇村委会)购买的平屋,该房屋依池店供销社御辇门市部房屋西墙搭建而成,没有独立的墙体。1985年11月5日,原晋江市人民政府以第0XXXXX4号房屋所有权证确权归原告曾某所有,长15.8米,宽4.3米,面积67.94平方米。后部分系原告在购买的房屋后面杂地上搭建的平房,1986年1月31日,原晋江县人民政府以第0XXXXX5号房屋所有权证确权归原告曾某所有,长4.3米,宽4.3米,面积18.49平方米。第三人曾某2、欧某房屋系1993年12月10日向晋江市池店供销社购买的御辇门市部房屋,房屋西墙后半部分有一门。1997年7月,原告曾某未经批准即擅自将其房屋拆除进行翻建、扩建。在翻建中,第三人曾某2、欧某认为原告曾某翻建房屋堵塞其房屋西墙大门的历史通道,侵犯其合法权益,以本案原告曾某为被告向本院提起民事诉讼。在民事诉讼期间,被告晋江市人民政府于1998年3月4日,颁发给第三人曾某2、欧某土地使用证。该土地使用证载明:使用土地面积490.08平方米,示意图标明登记土地与原告曾某使用宗地间距为临街部分0.2米,近北渠部分2.0米。原告曾某获悉该土地使用证的具体内容后,于1998年5月6日以该土地使用证将其长20.1米、宽4.3米的所有权房屋用地划出从第三人曾某2、欧某房屋西墙门至溪2.0米宽的土地作为所谓“间隔”是错误的,侵犯了原告合法权益为由,向法院提起行政诉讼,请求撤销该土地使用证。法院立案受理后,中止了民事诉讼。
以上事实有下列证据证明:
1.1985年11月5日晋江县人民政府颁发给曾某的第0XXXXX4号房屋所有权证。
2.1986年1月31日晋江县人民政府颁发给曾某的第0XXXXX5号房屋所有权证。
3.1998年3月4日晋江市人民政府颁发给曾某2、欧某的晋池集建(1998)字第109130199号集体土地建设用地使用证。
4.曾某2、欧某土地登记的申请审批表等有关材料。
5.晋江市人民政府土地部门地籍调查《房屋、土地位置图现场勘查表》及附图。
6.晋江市人民法院现场勘查笔录、照片。
7.曾某2、欧某与池店供销社购房协议书。
8.有关证人的证言。
9.本案当事人的陈述及提供的现场照片。
(四)一审判案理由
晋江市人民法院认为:被告晋江市人民政府颁发给第三人曾某2、欧某土地使用证,仅对第三人曾某2、欧某房屋用地490.08平方米进行登记,没有对原告侵权。被告晋江市人民政府颁发该土地使用证符合法律、法规规定,程序合法,应予支持。原告曾某未经批准擅自将其房屋拆除进行翻建、扩建是错误的,请求撤销被告颁发给第三人土地使用证的主张,没有事实根据,不予支持。
(五)一审定案结论
晋江市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(一)项之规定,判决如下:
维持被告晋江市人民政府1998年3月4日颁发的晋池集建(1998)字第109130199号集体土地建设用地使用证。
本案受理费100元,由原告曾某负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)曾某不服一审判决,提出上诉称:原审法院判决维持晋江市人民政府颁发的晋池集建(1998)字第109130199号土地使用证是错误的。曾某2、欧某在申请土地登记中弄虚作假,伪造证件,晋江市人民政府没有严格审查,颁发给土地使用证违法。且该土地使用证示意图及地籍调查表在上诉人的合法房产权、土地使用权范围内划出临街部分0.2米、后部分2.0米作为宗地间距侵犯了上诉人的合法权益,请求撤销原判及晋江市人民政府晋池集建(1998)字第109130199号集体土地建设用地使用证。
(2)被上诉人晋江市人民政府答辩称:被上诉人颁发的晋池集建(1998)字第109130199号集体土地建设用地使用证完全符合土地登记的基本要求,对曾某2、欧某的土地使用权只有确权490.08平方米,原审判决正确,请求维持原判。
(3)被上诉人曾某2、欧某答辩称:上诉人与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系,不具备提起行政诉讼主体资格,上诉人认为晋江市人民政府颁发给被上诉人的集体土地建设用地使用证示意图标明的2.0米宗地间距侵犯其合法权益主张不能成立,请求维持原判。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审认定的事实和采纳的证据。
3.二审判案理由
泉州市中级人民法院审理认为:被上诉人晋江市人民政府颁发的晋池集建(1998)字第109130199号集体土地建设用地使用证,仅对曾某2、欧某房屋用地在其界址标示范围内予以确权,即面积490.08平方米。四至清楚。其示意图标明及地籍调查表记载的宗地间距不属确权部分。因此,不构成侵犯上诉人的房屋所有权及土地使用权,原审法院判决维持晋江市人民政府晋池集建(1998)字第109130199号土地使用证并无不当,应予维持。
4.二审定案结论
泉州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,于1998年12月14日作出判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费100元,由上诉人负担。
(七)解说
本案当事人曾某与曾某2、欧某因房屋用地使用权纠纷,先后分别提起民事诉讼和行政诉讼。人民法院对不同性质的案件,应当如何进行审理,依法正确作出裁判?本案审理过程中,主要涉及以下几个问题:
1.本案原告曾某认为被告给第三人曾某2等颁证确权行为行政侵权,其是否具有原告资格提起行政诉讼?
行政诉讼的原告资格,是指公民、法人或者其他组织以自己名义提起行政诉讼所具备的要件。根据《行政诉讼法》的规定,行政诉讼原告资格构成要件是:(1)有可诉性具体行政行为存在;(2)有合法权益受到或可能受到侵害的事实存在;(3)合法权益受到或可能受到侵害的事实与具体行政行为存在着法律上的因果关系。本案中,曾某是否具备这些要件?是否符合原告资格的条件,提起行政诉讼?有人认为,曾某不是政府颁证确权的具体行政行为直接指向的行政相对人,因而不具有原告的资格。而且曾某因为其与本案第三人相邻的房屋,已因其擅自拆房翻建扩建,致原房灭失,从而丧失了房屋宅基地使用权,其不享有相邻的房地产权,对政府该项颁证确权行为已没有法律上的利害关系。因此,曾某不具备原告资格,其不享有起诉权。我们认为,这种意见是对法律规定的误解。根据《行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定,本案原告曾某认为被告晋江市政府给曾某2等颁发土地使用证的具体行政行为,侵犯了其所享有的土地使用权的土地范围,合法权益受到侵害,因而具备行政诉讼原告资格的构成要件。也就是说,首先,市政府的颁证确权行为是可诉的具体行政行为,属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围;其次,曾某的宅基地与第三人的房地产相邻,其受到或可能受到侵害的事实存在;第三,曾某的权益受到或可能受到侵害与市政府的颁证确权之具体行政行为存在着因果关系。必须特别指出的是,行政管理相对人不能简单地理解为行政机关的行政决定书所指明的对象,它包括所有受该决定所羁束的人,亦即影响其权利义务的利害关系人。否则,行政机关作出类似的具体行政行为侵犯相关公民、组织的合法权益,都不能通过行政诉讼的途径求得司法救济,这是不符合《行政诉讼法》的立法宗旨和具体规定的。因此,本案法院经审查确认曾某具有原告资格,可以提起行政诉讼,法院应予立案受理。
2.本案原告与第三人土地使用权纠纷在民事诉讼期间,被告给第三人颁证确权,原告对此提起行政诉讼,法院应否立案受理?如若受理,对两种案件如何进行审理?
根据社会主义法制的要求和现代国家行政管理的需要,法律法规赋予人民政府及其行政部门主管部分民事纠纷的职权和职责。因此,行政机关依照法律法规的授权对民事纠纷的处理,是一种行使行政职权的行政行为,是加强行政管理的一种手段。按照法律及司法解释的规定,行政机关就平等主体之间的纠纷作出行政裁决,公民、组织不服,可以向人民法院提起行政诉讼。但是,鉴于行政机关处理的是平等主体间的民事纠纷,因此时有当事人既提起民事诉讼,又提起行政诉讼的情形发生,本案即属于此种情况。本案中,第三人曾某2等以原告身份认为曾某侵犯其土地使用权,向法院提起民事诉讼。民事诉讼期间,晋江市政府给曾某2等颁发土地使用证。对此,曾某认为政府颁证确权行为侵犯了其合法权益,向法院提起行政诉讼。曾某2等启动民事诉讼程序在先,曾某启动行政诉讼程序在后,法院应否立案受理?如若立案受理,法院对于两种不同性质的案件、而两个案件又都涉及讼争当事人的土地使用权益的,应当先进行何种诉讼程序?两种诉讼程序是否能同时进行?对此,法院在审理中对于第一个问题,基于一个共识,即只要原告曾某符合起诉条件,法院就应立案受理。因此,对此虽然存在不同意见,但争议较小。对于第二个问题则争议较大。多数意见认为,为了避免民事庭与行政庭之间,一、二审法院之间的裁判相互矛盾的情形发生,两种诉讼不宜同时进行。对于先进行何种诉讼程序,两种不同意见争议激烈。一种意见认为,应当先进行民事诉讼程序,主要理由是民事诉讼程序启动在先,民事纠纷的裁判同样可以作为行政裁判的一种依据。另一种意见认为,应当先进行行政诉讼程序,主要理由是更有利于平等主体讼争实质问题的解决,避免可能出现的法院两种裁判及与政府行政决定之间互相矛盾、冲突的现象。法院肯定和采纳了第二种意见,裁定中止民事诉讼,先进行行政诉讼程序。这样做,不仅是可行的,而且更具优越性,有利于当事人争议问题的解决。因为,在民事诉讼中,行政机关不是当事人——被告,法院不能对政府的处理决定表态,而只能就平等主体之间的民事争议作出裁判。但是,由于政府也是法律授权处理这类纠纷的,它所作出的处理决定也具有法律约束力,因此,法院一旦作出与政府的处理决定不一致的判决时,当事人手里就会持有两份内容相反的法律文书,究竟应当执行哪一个,双方各执一词,实践中往往会造成“官了民不了”的情况。先进行行政诉讼程序,法院审查政府颁证确权等具体行政行为是否合法,依法作出裁判,在多数情况下民事纠纷即能得到解决;少数案件因被诉具体行政行为违法被判决撤销,对权属无法确认的,则通过同时判决被告重新作出具体行政行为等,也可得到解决。这样做,既符合法院判决的确定性原则,也符合诉讼经济原则。本案审判实践也证明了这一点。
3.本案被告给第三人曾某2等颁发土地使用证的具体行政行为是否合法?
《行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。本案被告晋江市人民政府给第三人曾某2、欧某颁发土地使用证之具体行政行为是否合法?经两级法院二审审理查明事实,认为被告颁证确权具体行政行为合法。首先,被告晋江市人民政府给曾某2等颁发的晋池集建(1998)字第109130199号土地使用证,仅对曾某2、欧某房屋用地在其界址标示范围内予以确权,即面积490.08平方米,四至清楚;其示意图标明及地籍调查表记载的宗地间距不属确权部分。因此,没有对原告曾某的房屋所有权及土地使用权构成侵权。其次,被告晋江市政府作出给第三人曾某2等颁证确权的具体行政行为,证据确实充分,适用法律、法规正确,符合法定程序。因此,一、二审法院均作出维持被告晋江市人民政府晋池集建(1998)字第109130199号土地使用证的判决,是合法正确的。
(吴陈 刘文)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.1999年经济审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第541 - 546 页