(一)首部
1.裁判书字号
一审判决书:新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院(1994)喀中行初字第1号。
二审裁定书:新疆维吾尔自治区高级人民法院(1994)新行终字第3号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):新疆天山制药工业有限公司。
法定代表人:郑某,总经理。
一、二审委托代理人:张军、王恕维,新疆赛得律师事务所律师。
被告(上诉人):新疆巴楚县审计局。
法定代表人:侯某,局长。
一、二审委托代理人:郭明勤,新疆巴楚县律师事务所律师;尚某,新疆喀什地区审计处科长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:戴世富;审判员:郭文祥;代理审判员:于志军。
二审法院:新疆维吾尔自治区高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王述珍;审判员:张乃斐;代理审判员:韩银生。
6.审结时间
一审审结时间:1994年6月9日。
二审审结时间:1994年12月17日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1993年9月6日,被告巴楚县审计局对原告天山制药工业有限公司巴楚分厂进行审计并作出巴审字(1993)第08号审计结论和决定,认定巴楚分厂从1990年正式投产至1993年6月底止,共收购甘草6486吨,除去从巴楚县医药公司调入2492.618吨和麦盖提县医药公司调入288吨,其余3705.382吨为自行收购部分。该局依据新疆维吾尔自治区财政厅、医药总公司新药计字(1987)020号《征收甘草资源费实施细则》第三、四条的规定和新疆维吾尔自治区物价局价农字(1990)1号《关于调整我区甘草、甘草膏(霜)价格和提高征收资源费标准的通知》的规定,决定对巴楚分厂自行收购的3705.382吨甘草,以每公斤0.1元征收收购环节的甘草资源费270538.20元(扣除已交纳的10万元);并依据新疆维吾尔自治区人民政府新政发(1987)170号、《新疆维吾尔自治区甘草资源保护管理暂行规定》第二十条第(三)项的规定,对于巴楚分厂自行收购的甘草按药材总值5057050.30元,处以15%的罚款计758557.55元。
2.原告诉称:巴楚分厂是1992年7月正式成立的隶属新疆天山制药工业有限公司的非法人的分支机构,属中外合资企业。根据《新疆维吾尔自治区甘草资源保护管理暂行规定》第二十条的规定,其处罚权为医药管理部门和工商行政管理部门,巴楚县审计局对巴楚分厂进行罚款处理,超越了职权。此外,巴楚分厂生产的产品是甜味素中间体,分厂属于粗加工环节,根据自治区新药什字(1987)020号文件《征收甘草资源费实施细则》的规定,生产经营环节的甘草资源费由本公司在产品出疆时统一向自治区医药局交纳,不存在欠交收购环节资源费的问题。因此,请求人民法院撤销被告的具体行政行为并要求赔偿经济损失。
3.被告辩称:本局所作的审计结论决定,符合国家授予审计部门的审计监督和审计处罚权,对巴楚分厂私自收购甘草的行为所作的处罚是有法律依据的,不属越权。本局查出的事实证据确凿,定性和处理是正确的。请求人民法院维护其具体行政行为。
(三)一审事实和证据
法院经审理查明:原告新疆天山制药工业有限公司属自治区批准成立的中外合资企业。巴楚分厂是该公司的分支机构,不具有法人资格。1990年至1993年6月,巴楚分厂从当地医药公司、供销部门和兵团外贸部门等经营单位调入甘草6425.256吨。1993年9月6日,被告巴楚县审计局对原告新疆天山制药工业有限公司巴楚分厂调入甘草和交纳资源费的情况进行审计。在审计过程中,巴楚分厂提出该厂系新疆天山制药工业有限公司的分厂,系非法人单位,其调入甘草的资源费由公司直接交自治区有关部门,有关审计事宜应与公司交涉,且要经自治区审计部门批准方可进行审计。巴楚县审计局就此问题请示了喀什地区审计处。该审计处答复审计局:巴楚分厂称其系合资企业的分支机构,需提供有关证明合资企业的资料。随后,巴楚审计局对巴楚分厂继续进行审计,对巴楚分厂提供的有关证明其系合资企业的材料不作调查核实,而采用统计分析的方法,认定巴楚分厂从1990年正式投产至1993年6月底止共收购甘草6486吨,除去从巴楚县医药公司、麦盖提县医药公司分别调入的2492.618吨、288吨外,其余3705.382吨为自行收购部分,应交纳资源费,并应处以罚款。故此,巴楚县审计局决定对巴楚分厂自行收购的3705.382吨甘草以每公斤0.1元征收收购环节资源费270538.20元(扣除已交纳的10万元),并决定对其收购的甘草按药材总值5057050.30元处以15%的罚款计758557.55元。原告对此结论和决定不服,向喀什地区中级人民法院提起诉讼。
上述事实有如下证据为证:
1.原告提供的关于证明其系合资企业和巴楚分厂系其分支机构的营业执照等有关材料。
2.巴楚分厂提供的关于证明其并未自行收购甘草,其生产经营环节的甘草资源费应由本公司在产品出疆时统一向自治区医药局交纳的材料。
3.被告审计局作出的巴审字(1993)第08号审计结论和决定。
(四)一审判案理由
法院经审理认为:
1.原告新疆天山制药工业有限公司属自治区批准成立的中外合资企业,对原告的审计应由自治区审计部门或经自治区审计部门委托的单位进行。而被告系自治区下属巴楚县的审计局,未受上级审计部门委托即对原告进行审计,属超越职权违法审计。
2.依据《中外合资合作经营企业审计办法》第八条的规定,审计机关审计中发现被审计的合资、合作企业有违反财经法规行为的,除通知被审计的合资、合作企业外,还应通知有关部门依法予以处理,而被告对原告直接作出处理决定,亦属超越职权。
3.被告作出的具体行政行为,应依据《中外合资合作经营企业审计办法》中的有关规定,却依据《新疆维吾尔自治区甘草资源保护管理暂行规定》,属于适用法律、法规的错误。由于被告这一错误,导致其错误认定原告有自行收购甘草的行为应当交纳收购环节的甘草资源费,以至作出错误的结论和处理决定。
综上所述,被告的具体行政行为适用法律、法规错误,认定事实证据不足,且超越职权,应予撤销,原告的诉讼请求应予部分支持。鉴于本案的实际情况,对原告的行政侵权赔偿之诉另案审理。
(五)一审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、二、四目的规定,判决如下:
撤销被告巴楚县审计局1993年9月6日巴审字(1993)第08号审计决定。
本案诉讼费19163.65元,由被告承担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人巴楚县审计局诉称:巴楚县审计局对巴楚分厂作出的(1993)第08号审计结论和决定所依据的事实是基本清楚的,收集的证据和调查核实的材料是基本属实的,适用的法律、法规是正确的,没有超越职权。喀什地区中级人民法院(1994)喀中行初字第1号行政判决书判决撤销巴楚县审计局1993年9月6日巴审字(1993)第08号审计结论和决定是错误的。为了维护巴楚县人民政府的合法权益,更好地保护巴楚县的甘草资源,请求二审人民法院撤销原审判决,依法作出公平正确的判决。
被上诉人新疆天山制药工业有限公司在答辩中称:原审判决认定事实清楚,适用法律正确,判决撤销上诉人的具体行政行为是正确的,请求二审法院判决维持原审判决。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和所采纳的定案证据。
3.二审判案理由
二审中,上诉人向法院递交了书面申请撤诉书,称其经进一步查阅有关法律、法规的规定,并经本局研究,认为此案不宜提起上诉,特向贵院提出申请撤诉。高级法院经审查,认为上诉人巴楚县审计局在二审诉讼中自愿申请撤回上诉,其请求符合法律规定,应予准许。
4.二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定,裁定如下:
准许上诉人巴楚县审计局撤回上诉。
本案一审诉讼费19163.65元,二审诉讼费减半收取9581.82元,均由上诉人巴楚县审计局承担。
(七)解说
本案一审法院之所以撤销被告巴楚县审计局所作出的审计结论和决定具体行政行为,是因为该审计结论和决定具体行政行为存在明显违法问题。具体表现在如下三个方面:
1.超越职权。行政机关作出具体行政行为超越职权,包括纵向超越职权和横向超越职权。就本案来说,这两种情况的超越职权都是存在的。依照《中华人民共和国审计条例》第十四条的规定,各级审计机关根据国家财政体制,按被审计单位的财政、财务隶属关系,确定审计范围。上级审计机关以将其审计的范围内的事项,授权下级审计机关进行审计。巴楚分厂系自治区批准成立的中外合资企业即新疆天山制药工业有限公司的分支机构,并非是法人资格的独立单位,其财政、财务关系隶属于自治区人民政府,即使其有被审计的事项,也应由自治区审计机关进行审计。巴楚县审计局在没有上级审计机关授权的情况下,对原告的分支机构巴楚分厂进行审计,这显然是纵向的超越职权。再者,《新疆维吾尔自治区甘草资源保护管理暂行规定》第二十条第(三)项明确规定,对违反该规定的行为由工商行政管理部门处理。因此,巴楚分厂收购甘草即使违反了上述规定,也应由工商行政管理部门处理。被告依据《新疆维吾尔自治区甘草资源保护管理暂行规定》,自行对原告作出罚款的处理决定,这又是横向的超越职权。
2.认定事实有误。巴楚分厂从1990年至1993年6月底用以进行加工生产的6425.256吨甘草,均是从医药、供销、外贸部门调拨的,而并非自行收购。为了证明这一客观事实,巴楚分厂向被告提供了调拨甘草的全部凭据。但被告不予采纳,在审计结论和决定中仍认定巴楚分厂自行收购甘草3705.382吨,并据此决定征收原告收购环节的甘草资源费并处以罚款。这是认定事实有误。
3.适用法律错误。被告对原告单位进行审计和处罚,即使是应该的,也应依据有关审计的法律、法规,具体说应依据《中华人民共和国审计条例》和国家审计署发布的《中外合资合作经营企业审计办法》。但被告没有适用该法规、规章,却适用新疆维吾尔自治区财政厅、医药总公司联合下发的《征收甘草资源费实施细则》、自治区物价局下发的《关于调整我区甘草、甘草膏(霜)价格和提高征收资源费标准的通知》及《新疆维吾尔自治区甘草资源保护管理暂行规定》中的有关规定,这是适用法律、法规错误。
总之,被告对原告作出的审计结论和决定具体行政行为,存在认定事实有误、超越职权和适用法律、法规错误的问题,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、二、四目的规定,判决予以撤销,是正确的。被告对判决不服提起上诉,在上诉审中申请撤回上诉,是明智的。二审法院依法裁定准予撤诉,是正确的。
(杨善明)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1995年综合本》 中国人民大学出版社 第1606 - 1610 页