（一）首部

1.裁定书字号：安徽省郎溪县人民法院（2008）郎行初字第06号裁定书。

2.案由：不履行规划行政处罚法定职责。

3.诉讼双方
原告：徐某，男，1946年生，汉族，安徽省郎溪县人，农民，住郎溪县。
被告：郎溪县建设委员会，住所地：郎溪县建平镇中港路84号。
法定代表人：徐某1，系该委员会主任。
第三人：郝某，女，44岁，汉族，安徽省郎溪县人，个体工商户，住郎溪县。
第三人：徐某3，男，45岁，汉族，个体工商户，住址同上。

4.审级一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：安徽省郎溪县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张红兵；审判员：谈涛、高家祥。

6.审结时间：2008年10月21日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2007年11月，原告因两第三人违章建筑影响其房屋通风和采光，申请被告对第三人的违章建筑给予行政处罚。2008年2月，被告对第三人的违章建筑作出了行政处罚决定。但到目前为止，第三人对违章建筑未进行任何形式的改正，被告对此也未采取任何行政强制措施。

2.原告诉称
2007年2月份，第三人夫妇在未取得任何合法手续的情况下，将原厨房拆除再建三层楼房，建筑物与原告房屋的间距不足40厘米，严重影响原告房屋的通风和采光。对此，原告虽多次反映，要求被告处理，但被告以不作为的方式一拖再拖，致使第三人的违章建筑陆续完工。为此，原告于2008年元月份向人民法院提起了行政诉讼，要求被告履行法定职责。审理中，被告于2008年2月24日向法庭提供了一份《建设行政处罚决定书》，决定对第三人给予期限一个月改正以及罚款的行政处罚。原告认为，被告所作出的行政处罚决定，不具有强制性，也无具体内容。且到目前为止，第三人对该违法建筑未进行任何形式的改正。被告对此也未采取任何行政强制措施，被告的行为显然是不作为。请求法院依法判令被告对第三人的违章建筑重新作出拆除的行政处罚决定。

（三）事实和证据
安徽省郎溪县人民法院经公开审理查明：2008年元月，原告徐某曾因两第三人违章建筑影响其房屋通风和采光为由向本院提起行政诉讼，要求被告郎溪县建设委员会对第三人违章建筑作出行政处罚决定，诉讼过程中，郎溪县建设委员会于2008年2月24日作出郎（建）罚决字［2008］第02号建设行政处罚决定，即决定给予被处罚人一个月内改正，并处工程造价百分之五的罚款。徐某向法院申请撤回起诉，本院于2008年6月27日作出（2008）郎行初字第001号行政裁定，准予徐某撤回起诉。2008年8月30日，徐某仍以两第三人违章建筑影响其房屋的通风采光为由，再次向本院提起行政诉讼，要求判令郎溪县建设委员会对第三人的违章建筑作出限期拆除的行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明：
1.关于要求尽快处理违法建房举报案件的报告。证明原告于2007年11月2日向被告举报，申请对第三人的违章建筑进行查处。
2.行政诉状副本一份。证明原告曾于2008年元月向郎溪县人民法院提起行政诉讼。
3.郎（建）罚决字［2008］第02号建设行政处罚决定书一份。证明被告于2008年2月24日对第三人违章建筑作出了行政处罚。
4.（2008）郎行初字第001号行政裁定书一份。证明原告于2008年6月27日向郎溪县人民法院申请撤诉，郎溪县人民法院裁定准予撤回起诉。

（四）判案理由
安徽省郎溪县人民法院经审理认为：针对第三人违章建筑影响原告房屋的通风和采光问题，原告曾于2008年元月向本院提起诉讼，请求依法判令被告对第三人的违章建筑作出行政处罚决定，审理过程中，被告依法对第三人的违章建筑作出了行政处罚，原告申请撤回起诉，本院已裁定准予原告撤回起诉。现原告在无正当理由的情况下，仅以被告对第三人的违章建筑未采取任何强制措施为由，再次以同一事实理由向本院提起诉讼，请求判令被告对第三人的违章建筑重新作出拆除的行政处罚，原告起诉违反法律规定，本院不予支持。

（五）定案结论
安徽省郞溪县人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（九）项，作出如下裁定：
驳回原告徐某的起诉。

（六）解说
这是一起行政机关不履行法定职责案。法院在审理该起案件中，存在两种不同意见：
第一，原告起诉被告不履行规划管理行政处罚法定职责，被告在原告第一次提起的行政诉讼过程中已经履行了相关法定职责，原告起诉被告不履行法定职责理由不能成立，故人民法院应当以判决的形式，驳回原告的诉讼请求。
第二，原告前后两次起诉被告不履行规划管理行政处罚法定职责，诉讼请求均是要求被告对第三人的违章建筑进行行政处罚；起诉的主要事实理由相同，此次起诉仅增加了被告未对第三人的违章建筑采取任何强制措施，其理由并不是行政诉讼法规定的已撤回起诉，再行起诉中的正当理由，故人民法院应当以裁定的形式，驳回原告起诉。
笔者同意后一种观点。
1.诉权、驳回起诉、驳回诉讼请求的概念、分类及适用范围
（1）诉权是当事人为保护其实体权益或者为确认实体权利义务等，请求人民法院以国家审判权的名义进行审理并作出裁判的权利。诉权又分为程序意义上的诉权和实体意义上的诉权。尽管当事人无论在程序上还是在实体上，都享有较多诉权，但在这里，笔者所讨论的程序意义上的诉权仅涉及原告有无起诉权，实体意义上的诉权仅涉及原告有无胜诉权。
（2）驳回起诉是指人民法院在行政诉讼中，经审查认为原告依法没有程序意义上的诉权，书面裁定驳回原告起诉的司法行为。它的适用范围，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十四条第一款之规定，主要是指：“（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。判决驳回诉讼请求是指人民法院在行政诉讼中经审理认为原告的诉讼请求无正当理由或缺乏法律依据，依法不予保护，并以判决形式予以拒绝原告实体上诉讼请求的司法行为。”它的适用范围，根据《解释》第五十六条之规定，主要有：“（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）起诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”
（3）根据上述分析，人民法院在受理行政诉讼案件后，发现原告不享有程序意义上起诉权的，裁定驳回原告起诉，无须再进入实体审理；反之，则进入实体审理。在实体审理过程中，发现原告的诉讼请求无正当理由或缺乏法律依据，依法不予保护的，人民法院判决驳回原告诉讼请求或维持被诉具体行政行为。符合《解释》第五十六条规定的，则一律采用判决驳回原告诉讼请求方式。
2.遵循程序审查在前，实体审查在后原则
人民法院在受理原告提起的行政诉讼后，根据程序优先、正当程序原则之规定，人民法院首先当对原告的起诉进行程序上的审查，经审查，人民法院认为不符合起诉条件的，裁定驳回起诉；符合起诉条件的，则继续审理。反之，人民法院如果首先不是对原告的起诉进行程序上的审查，而是直接对原告的诉讼请求及事实理由进行审查，判断原告有无实体上的胜诉权，则犯了先入为主的错误，违背了公平正义原则。因为当事人的诉讼请求是否成立、被诉具体行政行为是否合法，是需要通过在庭审过程中，由双方当事人举证，并相互质证，最后由人民法院对双方当事人所提交的证据进行综合认证，方能得出结论。
3.本案当裁定驳回原告起诉
（1）针对第三人的违章建筑影响原告房屋通风和采光问题，原告曾于2008年元月向法院提起诉讼，请求依法判令被告对第三人的违章建筑作出行政处罚，审理过程中，被告依法对第三人的违章建筑作出了行政处罚，原告申请撤回起诉，法院已裁定准予原告撤回起诉。
（2）原告第一次提起行政诉讼的事实理由系第三人的违章建筑影响其房屋的通风和采光，第二次提起行政诉讼的主要事实理由仍然系第三人的违章建筑影响其房屋的通风和采光，原告另增加一点理由，就是第三人对该违章建筑未进行任何形式的改正，被告对此也未采取任何行政强制措施。那么，就原告新增加这一理由是否符合行政诉讼法程序上的正当理由呢?结合《中华人民共和国行政诉讼法》及《解释》相关条文关于程序上的正当理由分析认定来看，笔者认为，这里的正当理由主要是指由于客观原因引起的，不受人们的主观意志控制的事由，例如不可抗力、不可预见等。原告所增加理由显然不属于此类。故原告两次起诉的事实理由相同。
（3）原告第一次提起诉讼的请求是请求法院判令被告对第三人的违章建筑作出行政处罚，第二次提起诉讼的请求是请求法院判令被告对第三人的违章建筑重新作出拆除的行政处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，被告对第三人已建成的违章建筑有下列三种处罚措施：限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；限期拆除；没收实物，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。通过对比，原告第一次提起诉讼的诉讼请求已经涵盖了原告第二次提起诉讼的请求，只不过原告在第二次提起诉讼时，选择了限期拆除这一特定请求，从本质上说，原告的两次诉讼请求是相同的，都是要求被告对第三人的违章建筑给予行政处罚。
综上，原告在撤诉后，以相同的事实理由再次提起行政诉讼，请求法院判令被告对第三人的违章建筑重新作出拆除的行政处罚，违反了《解释》第三十六条第一款之规定，鉴于原告的起诉已经被法院立案受理，故依据《解释》第四十四条第一款第（九）项的规定，裁定驳回原告起诉。
驳回起诉裁定书送达给原告后，原告不服，向安徽省宣城市中级人民法院提起上诉，宣城市中级人民法院驳回原告上诉，维持一审裁定。
（安徽省郞溪县人民法院　张红兵）