（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：山西省晋城市中级人民法院（2012）晋市法行初字第10号判决书。
二审判决书：山西省高级人民法院（2013）晋行终字第13号判决书。

2.案由：不服交通行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：申某。
被告（被上诉人）：晋城市公安局交通警察支队。
法定代表人：郭某，该支队队长。
委托代理人：赵某，该支队法制科工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：山西省晋城市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王迎芳；审判员：徐焰、赵仁义。
二审法院：山西省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：武全敬；审判员：方建霞、郑宏。

6.审结时间
一审审结时间：2012年12月3日。
二审审结时间：2013年3月26日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为。
晋城市公安局交通警察支队认定：2011年4月16日14时22分，申某驾驶晋EXXXXX号小型轿车，在交警支队辖区晋城市城区富士康路口，不按交通信号灯规定通行，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》。2012年6月5日，申某到交警支队处理交通违法行为，交警支队作出编号140500-1900771490的公安交通管理行政处罚决定书，对申某作出罚款200元、记3分的行政处罚。同日，申某缴纳罚款200元。申某不服行政处罚决定书，在法定期间内向晋城市人民政府申请行政复议，复议维持该行政处罚决定书。
（2）原告诉称。
申某不服行政复议决定书，向法院提起诉讼，请求：1）确认被告交警支队在非现场情形下，适用简易程序作出行政处罚程序违法；2）被告承担诉讼费。事实与理由：2011年4月16日，原告驾驶晋EXXXXX号小型轿车在晋城市城区富士康路口，实施了不按交通信号灯规定通行的违法行为。2012年6月5日，被告适用简易程序作出编号140500-1900771490的公安交通管理行政处罚决定书，决定对原告作出罚款200元、记3分的行政处罚。原告认为，依《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在非现场情形下，作出行政处罚应适用一般程序，适用简易程序违法。该法还规定没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。所以，被告对原告作出的行政处罚违法，请求人民法院确认其违法。
（3）被告辩称。
被告交警支队答辩称：2011年4月16日，原告驾驶晋EXXXXX号小型轿车在晋城市城区富士康路口，实施了不按交通信号灯规定通行的违法行为。2012年6月5日，原告到交警支队违法处理大厅接受处罚，民警首先核对了原告的驾驶证和车辆的行驶证，查询到晋EXXXXX号小型轿车在晋城市城区富士康路口的违法记录，告知当事人的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条规定，同时告知其依法享有的权利后，原告当场表示对违法事实、证据、依据及程序均无异议，民警遂开具了编号140500-1900771490的公安交通管理行政处罚决定书，并依法送达原告，原告也签名确认。适用简易程序，主要依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款规定：“对道路交通违法行为人予以警告、200元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十条规定：“对交通技术监控设备记录的违法行为，当事人应当及时到公安机关交通管理部门接受处理，处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序；处二百元（不含）以上罚款、吊销机动车驾驶证的，应当适用一般程序。”综上，我方作出的处罚决定书，认定的事实清楚，证据充分，程序合法，请求依法维持。

2.一审事实和证据
2011年4月16日14时22分，申某驾驶晋EXXXXX号小型轿车，在交警支队辖区晋城市城区富士康路口，不按交通信号灯规定通行，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》。2012年6月5日，申某到交警支队处理交通违法行为，交警支队履行法定程序后，作出编号140500-1900771490的公安交通管理行政处罚决定书，对原告作出罚款200元、记3分的行政处罚。同日，原告缴纳罚款200元。原告不服行政处罚决定书，在法定期间内向晋城市人民政府申请行政复议，复议维持该行政处罚决定书。

3.一审判案理由
山西省晋城市中级人民法院认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款规定：“对道路交通违法行为人予以警告、200元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定。”公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款规定：“对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。”根据以上规定，行政执法部门认为违法事实确凿并有法定依据，对公民、法人或者其他组织处以法定小额罚款或者警告行政处罚的，可以当场适用简易程序作出行政处罚决定。据此，交警支队适用简易程序作出行政处罚程序合法。适用简易程序并不是必须现场处罚。《中华人民共和国行政处罚法》立法本意之一就是规范国家行政管理秩序。现在的交通秩序状况是，道路交通车流量很大，如果机械地适用现场处罚方式，则不方便交通管理，不符合《中华人民共和国行政处罚法》有效管理交通秩序、规范人们行为的立法宗旨。行政机关对原告申某作出的行政处罚决定书，适用简易程序，非现场处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》的立法原则。

4.一审定案结论
山西省晋城市中级人民法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回申某的诉讼请求。
案件受理费50元，由申某承担。

（三）二审诉辩主张

申某上诉称，被告晋城交警支队提供的证明被告有道路交通违法行为的图像相关叠加信息不完整，其设备不符合《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》的要求，且也不能提供该设备的检验合格证明，其所拍图片不能作为证明原告存在道路交通违法行为的证据。原告车辆在红灯亮时右转弯通行，并未妨碍被放行车辆、行人的通行，并不违反《道路交通安全法实施条例》第三十八条第三款的规定。被告在对原告处罚之前未履行告知义务，且在非当场处罚情形下对原告采用简易程序进行处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》有关处罚程序方面的规定。

晋城交警支队辩称，交通技术监控设备记录的申某违法图片缺少叠加信息，不符合行业标准的情况属实，这属于执法中的瑕疵，并不影响该设备对交通安全违法行为的记录。图片显示申某驾驶车辆并未驶入右转车道，而是占用直行车道，在红灯亮时强行右转，违反了“红灯亮时，禁止车辆通行”的规定。被告民警在对申某实施处罚前，核对了申某的驾驶证和车辆行驶证，通过公安交通违法系统告知其违法记录，申某当场对处罚表示无异议。《中华人民共和国道路交通安全法》相对于《中华人民共和国行政处罚法》属“新的规定”和“特别规定”，被告适用《道路交通安全法》对申某采用简易程序进行处罚，符合《中华人民共和国立法法》第八十三条的规定。

（四）二审事实和证据
山西省高级人民法院经审理查明：晋城交警支队通过交通技术监控设备收集到3幅晋EXXXXX牌号小型轿车的道路交通违法行为图像。该3幅图像均记载违法行为地点为富士康路口西车道3，红灯时间为2011年4月16日14时21分，抓拍时间为2011年4月16日14时22分，但均未叠加有图片取证设备编号和防伪信息。2012年6月5日，晋城交警支队在违法处理大厅，在对申某驾驶证和车辆行驶证核对的基础上，依据上述3幅图像向申某作出了编号为1405001900771490的公安交通管理行政处罚决定，申某在该决定书上签了字。该决定书认定申某在富士康路口西不按交通信号灯规定通行，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条第一种行为和《道路交通安全法实施条例》第三十八、四十、四十一、四十二、四十三条的规定，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十四条、第九十条和《山西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十三条第八项的规定，决定对其罚款200元并记3分。同时，申某缴纳了200元罚款。申某不服晋城交警支队作出的道路交通行政处罚决定，提出行政复议申请，晋城市人民政府作出[2012]36号行政复议决定，维持了原行政处罚决定。2012年10月，申某不服晋城交警支队的道路行政处罚决定，向法院提起行政诉讼。

（五）二审判案理由
山西省高级人民法院认为：
第一，公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条第二款规定“交通技术监控设备应当符合国家标准或者行业标准，并经国家有关部门认定、检定合格后，方可用于收集违法行为证据”。第十六条第二款规定“固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布”。公安部《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》要求“每幅图片上叠加有交通违法日期、时间、地点、方向、图像取证设备编号、防伪等信息”。本案中，晋城交警支队并未提供在该路口设置的交通技术监控设备及违法图像符合上述规定的相关证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条第（二）项有关证据的取得要“符合法律、法规、司法解释和规章的要求”的规定，晋城交警支队收集的3幅违法图像不具有合法性。
第二，晋城交警支队对申某实施的道路行政处罚违反了法定程序。晋城交警支队工作人员是在固定的办公场所向上诉人申某出具处罚决定书的，在出具处罚决定书之前工作人员完全有时间有条件规范地对申某履行告知和听取陈述、申辩的义务。晋城交警支队虽辩称履行了该程序，但却提供不出这方面的证据予以证明。另外，《山西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第五十八条第二款规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当在30日内书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”据此，晋城交警支队未依法对申某实施处罚，致使该案未能及时处理。
第三，《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国道路交通安全法》均属最高立法机关制定的法律，属于同一位阶法律。《中华人民共和国道路交通安全法》与《中华人民共和国行政处罚法》相比，其规定属特别规定。按照《中华人民共和国立法法》第八十三条的规定，特别规定与一般规定不一致的，应适用特别规定。晋城交警支队依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条、公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十条的规定实施处罚，并无不妥。
综上，晋城交警支队对申某实施的道路行政处罚行为主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。山西省高级人民法院于2013年3月26日作出（2013）晋行终字第13号行政判决：原审法院认定事实不清，应予改判。

（六）二审定案结论
山西省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、4目，第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
（1）撤销山西省晋城市中级人民法院（2012）晋市法行初字第10号行政判决；
（2）撤销晋城市公安局交通警察支队对申某作出的编号为140500-1900771490的公安交通管理行政处罚决定书。
一、二审案件受理费各50元，由晋城市公安局交通警察支队负担。

（七）解说
1.法律适用问题
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）与《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）的法律位阶和法律冲突问题。被诉行政机关晋城交警支队对申某实施200元处罚能否适用简易程序?
这涉及法律适用问题。全国人民代表大会制定的《行政处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”而全国人大常委会出台的《道路交通安全法》第一百零七条规定：“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”两者对适用简易程序处罚自然人违法行为的上限规定有冲突。该法律适用方面的问题在学术界和实务界早有争议，至今没有统一的认识，主要有两种观点：一种观点认为，全国人大和全国人大常委会是不同的立法机关，前者制定的是基本法律，其地位高于后者制定的非基本法律，二者之间出现效力冲突而发生争议时，应当遵循“上位法优于下位法原则”。另一种观点认为，全国人大和全国人大常委会制定的法律都属最高立法机关制定的法律，属于同一法律位阶，具有相同的法律效力。按照《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十三条的规定，同一机关制定的法律，新法优于旧法，特别规定优于一般规定。最高人民法院《行政审判指导案例》第1卷第6号案例就是交警采用简易程序对“闯红灯”行为进行处罚的个案，该案例针对的是证据认定，但对交警部门适用《道路交通安全法》第一百零七条并没有提出异议。也就是说，最高人民法院的观点同上述第二种观点契合。而且根据《立法法》第七条第二款有关“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的规定和该条第三款有关“全国人民代表大会常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”的规定，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，应与其视为“同一机关”，二者制定的法律也不存在上位法和下位法的位阶关系，而是“基本法”和“基本法以外的法律”的区别。《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定……”据此，晋城交警支队按照简易程序对申某实施200元处罚适用法律是没有问题的。
2.道路交通违法行为图片的合法性如何认定
公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条第二款规定：“交通技术监控设备应当符合国家标准或者行业标准，并经国家有关部门认定、检定合格后，方可用于收集违法行为证据。”第十六条第二款规定：“固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布。”据此，从认定的本案事实看，有关交通技术监控设备不符合上述规定；由该设备收集的图片不符合公安部《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》规定“每幅图片上叠加有交通违法日期、时间、地点、方向、图像取证设备编号、防伪等信息”的要求。为此在证据的合法性上，该设备收集的图片也不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条第（二）项证据的取得应当“符合法律、法规、司法解释和规章的要求”的规定。被诉行政行为将该3幅图片作为认定申某存在交通安全违法行为的证据，属认定事实不清。
3.程序问题
第一，关于处罚前的告知程序与听取陈述和申辩程序。公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十条规定，对交通技术监控设备记录的违法行为适用简易程序。本案中，由于对违法行为的处理是在固定的办公场所，而非在发生交通安全违法行为的当场实施，交警支队的工作人员完全有时间有条件规范地对申某履行上述程序。交警支队未提供这方面的证据，应认定其没有履行该程序。
第二，晋城市交警支队是否履行了《山西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第五十八条第二款规定的程序?该款规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当在30日内书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理”。在二审庭审中申某对此提出异议，晋城市交警支队提供不出任何证据证明。该情形与第一种情形不一样，晋城市交警支队如果履行了，应该是有记载的。由此可以认定晋城市交警支队在该程序上是违法的。
综上分析，被诉行政行为主要存在的问题是在认定事实上，一个是认定申某交通安全违法事实的证据不合法，另一个是对交通安全违法事实的定性错误。同时还存在处罚显失公正和程序上的问题。被诉行政行为应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、4目的规定判决撤销。一审法院驳回申某的诉讼请求的判决是错误的，应予改判。本案例的指导意义在于：法律规范存在冲突是实践中无法回避的重要课题，不同机关出于各种考量在具体理解和适用中方式不同，必然导致司法和执法的混乱，最终冲击整个国家法治秩序。
本案引发我们对全国人大和全国人大常委会制定法冲突的思考。在理论界和实践中，关于全国人大和全国人大常委会是否为同一机关存在争议，进而对这两个机关制定的法律位阶冲突存在实践困惑。《行政处罚法》和《道路交通安全法》的法律冲突一直是行政诉讼中无法回避的热点。其中突出的问题是交警适用简易程序当场处罚200元以下是否违反《行政处罚法》。在著名的湖南长沙反“禁摩”案中，刘铁山、蒋彦对法庭提出了这个争议。此外刘家海诉交警部门行政处罚案也引发了上述问题。而本案对《行政处罚法》和《道路交通安全法》的法律冲突，也进行了相同的法律位序分析，相信会对审判实践具有重要的参考价值。
（山西省高级人民法院　刘群　郑宏）