（一）首部

1.判决书字号：北京市石景山区人民法院（2013）石行初字第10号判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告：刘某。
被告：北京市石景山区住房和城乡建设委员会。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；审判员：史立新；人民陪审员：窦玉莲。

6.审结时间：2013年4月19日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2012年11月6日，被告北京市石景山区住房和城乡建设委员会对原告刘某作出《政府信息公开答复》。该答复内容为：“刘某：根据石景山区人民法院行政判决书（（2012）石行初字第14号）的判决，现对你于2012年2月27日向我委提出的要求获取‘石景山区苹果园交通枢纽商务土地一级开发申请拆迁许可证全部依据’……的政府信息公开申请，进行重新答复：依据《城市房屋拆迁管理条例》第七条：‘申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件’，你申请获取的政府信息共拆分为6项，即建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划、拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件。其中，拆迁计划、拆迁方案、办理存款业务金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件3项已向你公开……根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（三）项的规定，‘建设项目批准文件’不属于本机关制作的政府信息，故不属于本机关公开范围，建议你向北京市发展和改革委员会或者石景山区发展和改革委员会咨询，联系方式为XXXXXXXX。如您对本答复有异议，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。”

2.原告诉称
2012年2月27日，我根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，依法向被告提出一份政府信息公开申请，要求被告依法公开石景山区苹果园交通枢纽商务土地一级开发项目申请拆迁许可证的全部依据。被告于2012年3月19日对我出具了《非本机关政府信息告知书》。法院于2012年9月4日作出《行政判决书》，判决撤销了被告作出的该行为，并责令被告重新作出答复。但被告却在2012年11月6日以相同内容和理由作出与被撤销行为相同的具体行政行为，这是违反《行政诉讼法》的严重违法行为。现我诉到法院，诉讼请求：（1）依法撤销被告于2012年11月6日作出的《政府信息公开答复》；（2）判令被告对于我在2012年2月27日提出的涉及本案内容的政府信息公开申请重新履行法定职责；（3）诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称
（1）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定的“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的信息公开原则，行政机关制作的政府信息理应由制作该信息的行政机关负责公开，因此我单位对此信息无公开责任。（2）在实际操作中，我单位对在办理行政拆迁许可事项时所获得的政府信息虽具有保存义务，但由于对其他行政机关制作的有关信息无法在单位内部履行相关保密审查程序，无法确定公开属性，因此我单位无法公开这些政府信息。故请求法院驳回原告诉讼请求，维持我单位作出的被诉《政府信息公开答复》。

（三）事实和证据
北京市石景山区人民法院经审理查明：原告、被告双方均承认原告系北京市石景山区苹果园交通枢纽商务区土地一级开发项目建设的被拆迁人。2012年2月27日，原告向被告提出政府信息公开申请，要求当面领取被告以纸质文本载体形式公开该商务区土地一级开发项目申请拆迁许可证的全部依据。被告于当日向原告出具《登记回执》，受理原告提出的申请。
被告在受理后，将原告申请内容拆分为建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划、拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件等六部分。
被告于2012年3月19日对于原告的申请，向原告分别作出六份书面答复，其中有关拆迁计划、拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件，被告在书面答复中分别以《政府信息公开告知书》方式予以公开告知。被告对于建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件分别作出了《非本机关政府信息告知书》。在上述《非本机关政府信息告知书》中，被告在未说明不公开的法律依据的情况下，直接以“不属于本机关公开范围”为由，分别作出告知答复。原告认为上述《非本机关政府信息告知书》未满足其提出的申请要求，遂分别向本院提起三件行政诉讼案件。
2012年9月4日，本院分别作出三份《行政判决书》，分别判决撤销了被告向原告作出的上述三份《非本机关政府信息告知书》，并责令被告对于案件涉及的原告提出的政府信息公开申请于判决生效后三十个工作日内重新调查裁量作出答复，同时驳回了原告其他诉讼请求。原告和被告在接到判决书后均未提出上诉，上述三份《行政判决书》现均已生效。
2012年11月6日，被告向原告分别重新作出了三份《政府信息公开答复》，并于2012年12月5日向原告分别进行了送达。原告对于其中涉及建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件内容的《政府信息公开答复》不满，分别另案起诉；对于其中涉及建设项目批准文件内容的《政府信息公开答复》不满，遂提起本案行政诉讼。
原告在本案诉讼中坚持要求被告作为信息保存机关履行信息公开法定职责，拒绝向相关信息制作机关申请信息公开。被告亦在本案诉讼中明确表示，由于自身没有此项信息公开职责，因此拒绝向制作机关征求是否同意公开相关信息的意见。
上述事实有下列证据证明：
（1）（2012）石行初字第14号《行政判决书》，证明法院责令被告对原告提出的政府信息公开申请重新裁量作出答复。
（2）《送达回证》，证明被诉行为送达情况。

（四）判案理由
北京市石景山区人民法院经审理认为，被告作为受理原告提出政府信息公开申请的行政机关，应当依法履行有关政府信息公开职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”原告向被告提出政府信息公开申请，要求当面领取被告以纸质文本载体形式公开石景山区苹果园交通枢纽商务区土地一级开发项目申请拆迁许可证的全部依据。对于原告提出的该申请，被告仅以有关依据材料中建设项目批准文件不属于其制作为由即认为不属于其公开范围，并作出本案被诉答复行为，没有法律依据。对于原告提出的有关诉讼请求，应当予以支持。

（五）定案结论
北京市石景山区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：
（1）撤销被告石景山区住房和城乡建设委员会于2012年11月6日作出的《政府信息公开答复》；
（2）责令被告石景山区住房和城乡建设委员会对本案涉及的原告刘某提出的政府信息公开申请在本判决生效后三十个工作日内重新调查裁量作出答复。
案件受理费50元，由被告北京市石景山区住房和城乡建设委员会负担（于本判决生效后七日内交纳）。

（六）解说
本案是一起界定政府信息保存机关公开责任的典型案例。在案件审理过程中，对于信息保存机关公开责任的界定出现了很多不同观点。
第一种观点认为：同一政府信息同时存在制作机关与保存机关，那么应当由制作机关公开，而非由保存机关予以公开。第二种观点认为：政府信息包括由行政机关自行制作的信息和行政机关从公民、法人、其他组织获取的信息。前者由制作机关负责公开，后者由保存该信息的机关负责公开。前述中的法人或其他组织并不包含其他行政机关。第三种观点认为：政府信息保存机关从公民、法人或者其他组织获取的信息中，由其他行政机关制作的政府信息，保存机关无公开责任，应由制作机关公开；由其他行政机关以外的公民、法人或者其他组织自行制作的信息，保存机关具有公开责任。第四种观点认为：政府信息保存机关对于其从公民、法人或者其他组织处获取的信息一律具有信息公开责任。
上述观点分歧是基于对信息保存机关公开责任理解不同产生，从而对《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令第492号）（以下简称《条例》）确定的“谁制作谁公开、谁保存谁公开”原则持有不同认识。
笔者认为，对于政府信息保存机关的信息公开责任不能一概而论，应当遵循“区分界定”的原则。
1.保存信息的区分
根据政府信息保存机关保存信息来源不同，可将保存信息分为三种情况：第一种情况是，保存信息直接来源于其他行政机关，即通过行政机关内部工作关系，从其他信息保存机关获得政府信息或直接从信息制作机关获取政府信息。第二种情况是，保存信息来源于行政机关以外的公民、法人或其他组织自行制作，即该信息本身原来不属于政府信息，只是由于信息保存机关通过行政执法活动，从行政相对人或行政利害关系人处获取了该信息，并作为其自身行政执法信息依据，才使其成为政府信息。第三种情况是，保存信息是由其他行政机关制作的政府信息，公民、法人、其他组织从其他行政机关处获取了该信息后，又提交给保存机关作为其行政执法依据信息。
2.公开责任的区分界定
对于保存机关的信息公开责任不能一概而论，应当区分上述不同情况，分别界定公开责任。
对于上述第一种情况，即直接从其他行政机关获取的政府信息，保存机关不具有公开责任。原因在于《条例》第十七条规定“谁制作谁公开、谁保存谁公开”原则适用条件时，未将这种情况作为保存机关公开责任的适用范围。该条规定政府信息包括由行政机关制作的信息和其从公民、法人或者其他组织获取的信息两种情况。前者由制作机关负责公开，后者由保存该信息的机关负责公开。前述中的“法人或其他组织”并不应包含“其他行政机关”，且现未见法律、法规除此条之外对政府信息公开的权限另有规定。因此这种情况应严格据此项规定认定公开责任。
对于上述第二种情况，即保存机关通过行政执法活动，从行政相对人处获取的由公民、法人或其他组织自行制作的信息，保存机关具有公开责任。原因在于这种情况完全符合《条例》第十七条规定的公开原则。但这种公开责任“具有第三方效果”，因而在履行过程中，应注意第三方权益的保护。
对于上述第三种情况，即保存信息是由其他行政机关制作的，但行政相对人从其他行政机关处获取该信息后又提交给保存机关作为行政执法行为的依据信息，保存机关也具有公开责任。原因在于《条例》第十七条规定的“谁制作谁公开、谁保存谁公开”原则，仅限定保存机关公开范围为“从公民、法人或者其他组织获取”，并未对该政府信息来源进行限定。换言之，该条限定保存机关公开责任的标准只是获取信息渠道，对于信息制作主体并未限定，因此当然包括其他行政机关制作的政府信息。
3.对于第三种情况下信息保密审查义务的理解
在上述第三种情况下，政府信息的保密审查义务实际上在公民、法人或者其他组织从信息制作机关取得该信息时，信息制作机关已经尽到了，否则信息制作机关不可能将该信息交给公民、法人或者其他组织。换言之，公民、法人或者其他组织能够公开持有其他行政机关制作的信息这个事实本身，一般就已说明该信息已不具有涉密性。因此保存机关一般无须再进行二次审查，可以直接向申请人履行公开责任。但这并不意味着保存机关完全没有信息公开裁量权力，只能有径行公开信息一种履行公开责任方式。如果保存机关在信息公开过程中，确实发现该信息存在是否涉密不明确或有争议的例外情况，如该信息载体上具有密级标志等情况，还应根据《条例》及国务院办公厅相关规范性文件确定的信息保密审查机制，报信息制作机关或有关专业部门进行确定，确定完毕后再根据确定情况，由保存机关将结果向申请人进行公开。这也应被认为属于信息公开责任的一种履行方式，而不能以简单免除保存机关公开责任的方式，将公开责任推给制作机关。
在这种情况下，如果保存机关以自身不是信息制作机关，无法履行信息保密审查义务为由，自行免除《条例》第十七条规定的公开责任，将本属于自身公开责任推给信息制作机关，实质上是既对社会公众知情权的侵犯，也是对《条例》与《保密法》就公开与保密达成平衡关系的破坏，因此不能通过法院对信息公开行为的司法审查。
4.本案中保存机关公开责任的司法审查
被告石景山区住房和城乡建设委员会在接到原告申请人刘某提交的信息公开申请后，向刘某公开的有关拆迁计划、拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件，属于前述保存机关保存信息的第二种情况，因此该信息公开行为是正确的。但其第一次作出的《非本机关政府信息告知书》由于未说明不公开的法律依据，仅以“不属于本机关公开范围”为由作出答复，不仅不符合《条例》对政府信息公开的工作要求，更明显不符合一般依法行政工作要求，法院在第一次行政诉讼中作出撤销该告知书并责令其重新答复的判决结果是正确的。
被告石景山区住房和城乡建设委员会在法院第一次行政判决生效后，重新作出的本案被诉的《政府信息公开答复》行为涉及的有关建设项目批准文件，虽然不是由该行政机关制作，但系其在执行核发建设项目《拆迁许可证》的行政执法工作时，从建设单位获取并由其保存的政府信息，因此符合前述保存机关保存信息的第三种情况。根据《条例》第十七条的规定，被告石景山区住房和城乡建设委员会作为政府信息保存机关具有向申请人原告刘某公开上述政府信息的公开责任。在本案中，被告依据《条例》第十七条向原告刘某作出的《政府信息公开答复》，属于适用法规错误，应当予以撤销。由于其在履行信息公开责任时还具有对有关事实及法律适用进行信息公开裁量的权力，因此同时还应责令其重新履行相关法定职责。所以本案中，法院作出的行政判决结果是正确的。
（北京市石景山区人民法院　滕恩荣）