（一）首部

1.裁定书字号：北京市石景山区人民法院（2008）石行初字第3号裁定书。

2.案由：不服户口行政登记。

3.诉讼双方
原告：黄某，男，1975年生，汉族，无业，住北京市宣武区。
委托代理人：侯海兰，北京市智先律师事务所律师。
被告：北京市公安局石景山分局，住所地：北京市石景山区古城南里甲1号。
法定代表人：赵某，分局长。
委托代理人：曹某，男，北京市公安局石景山分局干部。
委托代理人：白某，男，北京市公安局石景山分局老山派出所干部。

4.审级一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：侯桂珍；审判员：滕恩荣、易珍春。

6.审结时间：2008年2月4日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市公安局石景山分局老山派出所于2006年7月14日将黄某的户口办理了从北京市石景山区XXX里1栋30号迁移至河北省定州市XXX镇XX店X街的迁移手续。

2.原告诉称
本人的户口原在北京市西城区XX胡同21号黄某1（本人伯父）处。2006年6月黄某1未经本人同意，与黄某2（本人父亲）、黄某3（本人妹妹）一起将本人户口迁到北京市石景山区XXX里1栋30号黄某3处。2006年7月14日，被告下属老山派出所根据黄某1申请将原告户口迁到河北省定州市XXX镇XX店X街。本人于2006年11月30日从被告处得知此事，随后本人多次与被告交涉此事均未果。被告未经本人同意擅自将原告北京户籍注销迁往外地，已严重侵害本人的合法权益。本人现诉至法院，诉讼请求：（1）确认被告2006年7月14日作出的将本人户口从北京市石景山区XXX里1栋30号迁往河北省定州市XXX镇XX店X街的行为违法，以及注销本人北京市石景山区XXX里1栋30号户籍的行为违法；（2）撤销被告办理的上述户籍迁移行为。

3.被告辩称
2006年6月18日，原告的伯父黄某1作为户主申请将原告的户口由西城区XX胡同21号迁入石景山区XXX里1栋30号黄某3处，我局老山派出所根据《中华人民共和国户口登记条例》第十条第一款的规定，办理了原告的户口迁移手续。2006年7月14日，原告的妹妹黄某3作为户主申请将原告的户口由XXX里1栋30号迁往河北省定州市XX店X街，我局老山派出所根据《中华人民共和国户口登记条例》第十条第一款的规定，办理了原告户口迁出手续。综上所述，我局作出的被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，请求法院驳回原告诉讼请求，维持我局作出的被诉行为。

（三）事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：黄某1系原告之伯父，黄某2系原告之父，黄某3系原告之妹。原告户口原在北京市西城区XX胡同21号以黄某1为户主的户籍内。因家庭纠纷，2005年10月14日，黄某与黄某1在北京市西城区人民法院达成（2005）西民初字第15134号民事调解书：黄某1于2006年1月1日前将西城区XX胡同21号户口本交与原告办理户籍迁出手续，办理完毕后原告将户口本交还与黄某1。但黄某1后并未履行该调解书内容，而是于2006年6月以自己作为户主的名义将原告户口从西城区XX胡同21号迁到石景山区XXX里1栋30号以黄某3为户主的户籍内。2006年7月14日，黄某1将原告户口申请迁到河北省定州市XX店X街。被告下属老山派出所根据该申请将原告的户口办理了本案被诉的迁移手续。2006年11月30日，原告经向被告下属老山派出所查询得知本案被诉行为。后原告多次与被告就此事进行协商均未果，原告遂提起本案行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.（2005）西民初字第15134号民事调解书，证明原告户口原在北京市西城区XX胡同21号以黄某1为户主的户籍内以及双方调解内容。
2.2007年8月29日北京市西城区人民法院民事案件开庭笔录，证明2006年6月黄某1将原告户口迁到北京市石景山区XXX里1栋30号以黄某3为户主的户籍内的事实。
3.《常住人口登记表》，证明黄某1将原告户口申请迁到河北省定州市XX店X街。
4.冀准字02005775号《准予迁入证明》、京迁字第00082994号户口迁移证存根，证明被告办理了原告被诉户口迁移手续。

（四）判案理由
北京市石景山区人民法院经审理认为：原告以被告在诉讼过程中同意变更被诉具体行政行为为由，申请撤回对被告的起诉符合法律规定，本院应予准许。

（五）定案结论
北京市石景山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条、第六十三条第一款第（十）项，作出如下裁定：
准予原告黄某撤回起诉。
诉讼费50元减半收取，由原告黄某负担25元（已交纳）。

（六）解说
户籍制度是我国长期实施的一项重要公共政策，它对公民各方面权利影响巨大。本案虽然最终审理结果是以法院裁定准予原告撤诉的方式结案，但在审理过程中遇到的一些问题仍需进一步探讨。
1.户口登记行为是否属于行政诉讼受案范围?
本案在审理过程中，对于户口登记行为是否可诉曾产生过一些不同的观点。有人认为，户口登记行为仅是公安机关对公民户籍状况的客观记录，不会对当事人的人身权、财产权产生影响，而且《中华人民共和国户口登记条例》中也未赋予当事人对户口登记行为提出行政诉讼的权利，因而它不属于行政诉讼受案范围，法院不应受理本案。
笔者不同意这种观点。我国现行户籍制度是指以1958年由全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。它与公民的劳动和社会保障、医疗保健等事项紧密相关，并且在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出许多的具体规定。实际上我国现行的户籍制度是一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的城乡二元化标准的综合政策体系。而户口登记行为恰恰是户籍制度的中心，它包括了出生登记、死亡注销登记、户口迁移登记等多项内容。正是由于我国的户籍制度持有城乡二元化标准，所以户口登记行为不能简单地认为仅是一个户籍状况的客观记录，户口登记行为实际上是广泛影响公民人身权、财产权的具体行政行为。由于《中华人民共和国户口登记条例》颁布时间较早，当时我国尚未建立行政诉讼制度，所以在该条例中没有也不可能设有关于赋予当事人通过行政诉讼途径寻求救济的相关规定。虽然《户口登记条例》未规定当事人享行政诉讼的权利，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项的规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，当事人在认为公安机关作出的户口登记行为侵犯了其人身权、财产权时仍享有提出行政诉讼的权利。这实际上是我国社会法治进程进步的一个具体表现。综上所述，户口登记行为是一种可诉的具体行政行为，属于行政诉讼受案范围，法院受理本案是正确的。
2.北京市公安局石景山分局作为本案被告是否适格?
本案在审理过程中，北京市公安局石景山分局作为被告是否适格的问题也具有不同意见。有人认为，虽然本案被诉的户口迁移证系老山派出所作出的，但它只是北京市公安局石景山分局的派出机构，不是独立的行政机关，因此法律责任应由其上级主管机关北京市公安局石景山分局承担，所以北京市公安局石景山分局作为本案被告主体适格。
笔者不同意这个观点。老山派出所虽然是北京市公安局石景山分局的派出机构，不是独立行政机关，但其能否独立承担行政法律责任也不能一概而论，应区分不同情况具体分析：在法律、法规未明确授权派出机构以自己名义作出的具体行政行为的情况下，派出机构仅是行政机关的一个派出组织，其本身不具有独立的行政法律主体地位，不能独立承担行政法律责任，它无论是以自己还是以行政机关的名义作出的具体行政行为均应由行政机关承担行政法律责任，在当事人提出行政诉讼的情况下，应由行政机关作为被告出庭应诉；但在法律、法规已明确授权派出机构可以以自己名义作出具体行政行为的情况下，由于法律、法规的授权，派出机构则获得了独立的行政法律主体地位，有权以自己的名义独立对外行使职权同时独立承担行政法律责任，在行政诉讼中派出机构也可作为被告出庭应诉。应当指出，在后一种情况中，如果派出机构超越了法律、法规授权范围作出具体行政行为，则派出机构对于超出部分仍应认为丧失独立行政法律主体地位，当事人对于超出部分提出行政诉讼时，应以行政机关作为被告，而不应再以派出机构作为被告。
本案中根据《户口登记条例》第三条第二款规定：“城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管理辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关”，公安派出所具有管理户口登记行为的法律授权，所以本案的适格被告应是北京市公安局石景山分局老山派出所。北京市公安局石景山分局作为本案被告不适格。如果本案不是以法院裁定准予原告撤回起诉方式结案，法院则应根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款的规定，在审判程序上向原告行使释明权，告知原告其所诉被告主体不适格，应变更被告，如原告不变更被告，法院应裁定驳回原告起诉。
3.申请户口迁移的主体应如何进行确定?
迁徙自由是指一个国家的公民在其国家领土范围内享有迁移、变换居住地和工作生活地的自由和权利。这是公民人身自由权的一种延伸。我国由于国情较为特殊，从20世纪50年代后期开始实行较严格的户籍管理制度。在1975年宪法修改之后，更是将公民享有的迁徙权从宪法中删除。但这一宪法权利的删除并不能在事实上彻底杜绝户口迁移行为的发生，因为在公民的生活中由于各种原因，确需进行户口迁移的情况还是经常发生，例如工作调动、升学、参军、服刑等，所以1958年颁布实施的《户口登记条例》中对于户口迁移也进行了相关规定，并实施至今。
《户口登记条例》第十条第一款对于正常情况下（指除由于服刑导致户口迁移以外的情况，下同）公民迁出户口的申请主体进行了明确规定：“公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口”。该条例第十三条第一款对于正常情况下公民迁入户口的申请主体进行了明确规定：“公民迁移，从到达迁入地的时候起，城市在三日以内，农村在十日以内，由本人或者户主持迁移证件向户口登记机关申报迁入登记，缴销迁移证件”。根据上述规定，在正常情况下申请户口迁移的主体包括了本人和户主。本案中原告的户口第一次被迁移，即从北京市西城区迁到了石景山区，申请人是原告的伯父，他的身份是户口迁出地的户主，因此当地公安机关办理原告第一次户口迁出登记是符合法律规定的；本案中原告的户口第二次被迁移，即从北京市石景山区迁到了河北省，也就是本案被诉的户口迁出登记行为，申请人仍是原告的伯父，由于原告在石景山区户籍地的户主系原告的妹妹，因此此次公安机关仅根据原告伯父的申请就将原告户口从北京市迁到河北省的行为就不符合上述法律规定了，应属于程序违法。对于本案中的实体问题，如果原告在被告主体适格的情况下坚持诉讼，则将导致公安机关败诉。本案中由于公安机关已在诉讼中自动变更了被诉的户口迁移登记行为，所以在原告申请撤诉的情况下，法院裁定准予原告撤诉是正确的。
本案还有一个问题引人深思，即《户口登记条例》中规定，申请户口迁移的主体包括本人和户主，这样的规定是否合理?本人可以作为申请主体当然合理，但户主是否也应作为申请主体?如前文所述，迁徙权本是公民享有的一项宪法性权利，虽由于我国国情特殊，现行宪法中删除了公民迁徙权的有关规定，但现实生活中户口迁移仍经常不可避免，且由于我国实行城乡二元化标准的户籍制度，户口登记对于公民人身权与财产权影响巨大。对于一个如此重要的权利，法律却规定可以由非本人以外的其他人，即户主在未经本人同意的情况下进行申请迁移，是否会导致公民权利被严重损害?试想一下，本案中被诉的户口迁移登记行为如果是由作为户主的原告妹妹申请办理，那么结果会怎样?在那种情况下，公安机关作出户口迁移登记行为将完全符合《户口登记条例》的相关规定。那时公安机关还会自动变更被诉行为吗?人民法院根据相关法律规定，也不能判决撤销或确认公安机关行为违法。但同时原告的权利受到了极大侵害，却没有有效的救济途径。显然这种情况的出现将违反“有权利必有救济”的法治原则，也有悖于建设社会主义和谐社会的精神。笔者认为这个问题，有关部门在制订今后户籍制度改革政策时应予以关注，并在我国户籍制度改革中进行解决。
（北京市石景山区人民法院　滕恩荣）