(一)首部

1．裁定书字号
一审裁定书：四川省叙永县人民法院(2009)叙永行初字第8号行政裁定书。
二审裁定书：四川省泸州市中级人民法院(2010)泸行终字第8号行政裁定书。

2．案由：行政许可。

3．诉讼双方
原告(上诉人)：杨某，男，1950年生，汉族，叙永县振兴气体经销门市部业主，住叙永县。
委托代理人(一、二审)：范某(系原告杨某之妻)，女，1954年生，汉族，住叙永县。
被告(被上诉人)：四川省泸州市安全生产监督管理局。
法定代表人：李某，该局局长。
委托代理人(一审)：周某，四川省泸州市安全生产监督管理局危化科科长。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：四川省叙永县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈勇；审判员：夏传强、周厚贵。
二审法院：四川省泸州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：姜学东；审判员：詹毅、薛英。

6．审结时间
一审审结时间：2009年10月10日。
二审审结时间：2010年2月8日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
原告杨某认为被告泸州市安全生产监督管理局拖延履行颁发《危险化学品经营许可证》的法定职责，请求人民法院依法确认被告拖延履行法定职责的行为违法。

2．原告诉称
原告于2005年8月15日向被告申请办理《危险化学品经营许可证》，并提交了具备办理条件的相关材料。被告予以许可，被告决定颁发《危险化学品经营许可证》的时间是2006年5月22日(也就是在许可证上载明的时间)，而该许可证直到2007年3月12日才送达给原告。被告拖延颁证行为，违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定，请求人民法院依法确认被告拖延履行法定职责的行为违法。

3．被告辩称
依照危险化学品经营许可的相关规定，对行政相对人的申请，先由区县安全生产监督管理部门进行初步审查，认为符合条件的再上报被告，被告经审查，认为符合许可条件的，则颁发《危险化学品经营许可证》准予许可经营。被告在受理原告的申请后，经审查符合经营条件，在法定期限内颁发了许可证。该许可证由叙永县安全生产监督管理部门送达原告，原告认为被告拖延送达不是事实。被告于2006年5月22日作出许可，现原告的起诉已超过法定的起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉。

(三)一审事实和证据
四川省叙永县人民法院经公开审理查明：原告于2005年8月15日向被告申请办理《危险化学品经营许可证》，经叙永县安全生产监督管理局初步审查后，报被告审查决定。被告经审查于2006年5月22日决定颁发《危险化学品经营许可证》，并将该许可证委托叙永县安全生产监督管理局送达。而该许可证直到2007年3月12日才送达给原告。原告于2009年3月11日向泸州市中级人民法院提起诉讼，请求人民法院依法确认被告拖延履行法定职责的行为违法。泸州市中级人民法院以(2009)泸立管通字第第X号指定管辖函指定叙永县人民法院管辖，叙永县人民法院受理后，申请延长审理期限，经四川省高级人民法院批准。而后叙永县人民法院公开开庭审理了本案。
上述事实有下列证据证明：
1．申请办理《危险化学品经营许可证》的相关材料复印件；
2．《危险化学品经营许可证》。

(四)一审判案理由
四川省叙永县人民法院经公开审理认为：原告在2007年3月12日领取《危险化学品经营许可证》时就知道诉权和起诉期限，现原告超过法定期限向人民法院提起诉讼，且无正当理由。

(五)一审定案结论
四川省叙永县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第(六)项的规定，作出如下裁定：
驳回原告杨某的起诉。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
1)一审裁定认定上诉人领取《危险化学品经营许可证》时就知道诉权和起诉期限是没有证据证明的。2)根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，本案的起诉期限是2年，上诉人于2007年3月12日领取《危险化学品经营许可证》，上诉人起诉的时间是2009年3月11日，并未超过2年的期限。3)《中华人民共和国行政许可法》第四十四条规定：“行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。”被上诉人于2006年5月22日作出准予行政许可的决定，而在2007年3月12日才将经营许可证送达上诉人，违反了行政许可法的规定，确属拖延履行法定职责，人民法院对该违法行为应当依法予以确认。一审裁定错误，请求二审法院予以纠正。
(2)被上诉人辩称
被上诉人泸州市安全生产监督管理局认为一审裁定正确，请求二审法院予以维持。

2．二审事实和证据
四川省泸州市中级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3．二审判案理由
四川省泸州市中级人民法院经审理认为：上诉人杨某在2005年8月向被上诉人泸州市安全生产监督管理局申请办理《危险化学品经营许可证》，根据《危险化学品经营许可证管理办法》第十条的规定，“发证机关应当在接到申请之日起30个工作日内，对申请人提交的材料进行审查和现场核查，对符合条件的，颁发经营许可证；对不符合条件的，应当书面通知申请人并说明理由”。本案如被上诉人泸州市安全生产监督管理局未在规定期限内颁发给上诉人杨某《危险化学品经营许可证》，期满后，上诉人杨某在法定2年期限内依法享有诉权，而上诉人杨某在2009年3月11日才向人民法院提起诉讼，其起诉已超过法定期限。一审裁定理由不当，但裁定驳回起诉的结论并无不妥。上诉人杨某的上诉理由不能成立，本院不予支持。

4．二审定案结论
四川省泸州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原裁定。

(七)解说
本案争议的主要问题是：原告的起诉是否超过起诉期限以及起诉期限如何计算。
1．诉行政机关消极不履行法定职责案件的起诉期限仍然要受到限制
诉行政机关积极的行为或称作为的行为，依照法律规定，有起诉期限的限制。诉行政机关消极的行为或称不作为的行为，虽然法律没有明确规定，但在审判实践中，认为也应当受到限制，其理由是：(1)从法律规定上看，对于行政案件，法律设定了起诉期限，就是为了及时查清事实，有效化解官民矛盾，保障行政管理高效，保持社会稳定，推进经济发展。(2)从行政行为表现形式的分类上看，行政行为既包括积极的作为行为，也包括消极的不作为行为。诉作为的行政行为要受到法定起诉期限的限制，诉不作为的行政行为如果不受起诉期限的限制，从法理上是讲不通的。(3)诉消极不履行法定职责案件，其特点具有针对性，当行政机关没有向行政相对人履行法定职责时，相对人是清楚的，因此其起诉期限应当以《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于最长不超过2年的规定为依据。
2．被告是否有拖延履行法定职责的事实
本案原告请求人民法院依法确认被告拖延履行法定职责的行为违法，即请求确认被告拖延颁发许可证的行为违法。要判断被告是否有拖延履行的事实，就需要查明：原告申请的时间、被告履行的法定期限、拖延履行的起止时间等。本案原告申请的时间为2005年8月15日，被告履行的法定期限，根据2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，办理的最长期限是60日。第四十三条规定，应当先由下级审查的，下级审查的期限是20日内。第四十四条规定，送达的期限是决定之日起10日内。根据国家经贸委2002年11月15日起施行的《危险化学品经营许可证管理办法》第十条规定，对申请的审查期限是30个工作日内。那么，按最长期限计算，60日加20日加10日再加下级向上级报送的时间按5日计算，法定最长期限是95日。即到2005年11月17日法定期限届满。而该许可证直到2007年3月12日才送给原告，被告拖延履行法定职责的事实是明显存在的。
3．原告的起诉是否超过起诉期限
若被告在法定期限内没有履行法定职责，从期限届满的次日起，原告即享有诉权。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的保护的最长期限为2年计算，原告享有诉权的时间从2005年11月18日起至2007年11月17日止。而本案原告起诉的时间是在2009年3月11日，很明显已远远超过起诉期限。人民法院作出驳回原告起诉并无不当。
4．一审裁定存在的问题
一是诉讼的具体行政行为没有搞清楚。原告诉讼的对象是被告拖延履行法定职责的消极行为，而不是颁发许可证本身，对许可证，原告并无异议。二是正因为诉讼对象的错误，导致起诉期限的计算错误。如果以颁发许可证为被诉的具体行政行为，其起诉期限应当是以2007年3月12日原告收到时为起点计算。原告于2009年3月11日提起诉讼，没有超过法定2年的起诉期限。三是适用法律上存在问题。一审裁定既适用《行政诉讼法》第三十九条3个月的期限规定，又适用司法解释第四十一条第一款2年的期限规定，容易给当事人造成误解，不清楚是超过了3个月，还是超过了2年，还是超过了2年零3个月。二审在维持一审裁定的同时，对一审裁定的理由予以纠正是正确的做法。
5．计算起诉期限应当注意的问题
(1)注意积极与消极之分。行政机关不履行法定职责的表现形式有积极的不履行和消极的不履行。积极的不履行是指以明示的方式表示不履行。其表现形式有书面的，也有口头的。如受害人要求公安机关对加害人给予行政处罚，公安机关明确表示不予处罚。消极的不履行是指不作表示或不作结论性的表示，行政机关是履行还是不履行，没有结果。如本案对行政许可的申请进行拖延。
(2)注意起算点的不同。对于积极的不履行法定职责行为提起的诉讼，依照法定作为的起诉期限计算，起算点应当为行政机关明确告知或答复之日；对于消极的不履行法定职责行为提起的诉讼，起算点应当为法定履行期限届满的次日。其法律依据是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”
（四川省泸州市中级人民法院　姜学东）