(一)首部
1.裁判书字号
一审判决书:四川省泸州市江阳区人民法院(2005)江阳行初字第18号。
二审裁定书:四川省泸州市中级人民法院(2005)泸行终字第153号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):泸州市江阳区茜草镇卫国村巴斗林合作社。
法定代表人:熊某,该社社长。
委托代理人(一、二审):熊某、易某,该社社员。
被告(被上诉人):泸州市人民政府。
法定代表人:肖某,市长。
委托代理人(一、二审):朱某、丁某,泸州市国土资源局公务员。
5.审判机关和审判组织
一审法院:四川省泸州市江阳区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:简兴超;审判员:夏世琼、欧和平。
二审法院:四川省泸州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:姜学东;审判员:詹毅;代理审判员:张玉红。
6.审结时间
一审审结时间:2005年3月15日。
二审审结时间:2005年4月25日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2004年10月20日,被告泸州市政府发布泸市府地布[2004]11号征用土地方案公告,被告又发布安置补偿方案公告,并将补偿款项划到信用社,要求社员领取并交出土地和房屋。
2.原告诉称:2004年10月20日,被告市政府在未征得原告集体和社员同意的情况下发出泸市府地布[2004]11号征用土地方案公告,拟征用原告和其他四社的集体土地,被原告拒绝。被告又一次发出公告,并将补偿款项划到信用社,强行要求社员领取并交出土地和房屋,双方僵持不下,因此产生纠纷。原告认为,被告明显是违法征地。表现在:整个征地过程全部暗箱操作,没有公开征地批准事项;泸州市国土资源局对土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状的调查全部单方面进行,未经合作社、社员、产权人确认,公告的土地地类、面积与事实差距太大;被告没有告知原告有要求听证的权利,原告曾经对征地公告提出异议,被告既未答复也未举行听证,剥夺了原告的合法权利;征用土地方案公告的内容欠缺、次数不足等。另外,补偿安置标准也明显偏低。如住房安置、社保金额、附着物尤其是房屋的赔偿等标准都明显偏低,导致被征地农民生活水平大幅下降,且被告既是补偿安置标准制定人,又是征地方,有明显利害关系,补偿安置的标准制定违背了公开、公平、公正原则,也违背了国务院《关于深化改革加强土地管理工作的决定》(国发[2004]28号)的精神。被告的这种做法严重侵害了农民的根本利益。故请求人民法院判决确认被告对原告所有的集体土地的征用行为违法并撤销该行为,诉讼费用由被告承担。
3.被告辩称:被告因城市建设发展需要,经四川省人民政府批准,合法征收原告集体所有的土地。被告作为实施机关,严格按省政府的批准决定进行公告,征地程序合法。为确保征地权属清楚、地类面积准确,被告委托泸州市国土资源局勘测设计队进行了实地调查测绘,原告与相邻合作社均到场对社界进行指认,并在地籍调查表和地籍图上盖章明界。原告认为公告地类、面积与事实不符,并不成立。泸州市国土资源局对原告土地附着物的清点,是在原告的共同参与下完成的,不存在被告单方进行。被告依法进行了征用土地方案公告和补偿安置方案公告,并告知了原告申请听证的权利,原告于2005年1月11日向泸州市国土资源局提出听证申请,泸州市国土资源局已受理。原告认为被告剥夺其申请听证的权利,与事实不符。被告在实施安置补偿时,严格按经省政府批复的标准执行,不存在明显偏低的问题。征地补偿安置方案正在听取原告意见的过程中,且补偿安置争议不属本案应诉范围。综上,被告实施征地的行为合法,请依法驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
泸州市江阳区人民法院审理查明:2003年7月2日,四川省人民政府作出《关于泸州市2003年第一批城市建设用地的批复》,同意将原告等5个合作社的40.771 4公顷农用地转为建设用地,同时将农用地转用土地及原告等5个社的住宅用地6.402 3公顷,未利用地6.225 5公顷,合计53.399 2公顷土地征为国家所有,作为泸州市2003年第一批城市建设用地。2004年10月20日,被告市政府发布征用土地方案公告,公布了征地批准机关、批准文号、批准用途等。2004年12月28日,泸州市国土资源局发布征地补偿安置方案公告,告知被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人有申请听证的权利。2005年1月11日,原告向泸州市国土资源局申请听证。泸州市国土资源局受理后于2005年1月28日举行了听证会。
一审法院认定上述事实的证据有:
1.双方当事人的陈述;
2.四川省人民政府《关于泸州市2003年第一批城市建设用地的批复》(川府土[2003]44号);
3.《泸州市人民政府征用土地方案公告》(泸市府地布[2004]11号);
4.泸州市国土资源局《关于泸州市2003年第一批城市建设用地征地补偿安置方案公告》(泸市国土资布[2004]09号)
5.听证通知书等。
(四)一审判案理由
泸州市江阳区人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,应当先申请复议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定,对征地补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调,协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。故巴斗林合作社关于泸州市政府公告的土地地类、面积与事实差距太大,以及补偿、安置标准明显偏低的主张,不属于法院审理范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定,国家征收土地具有强制性,故巴斗林合作社关于泸州市政府实施征地行为应征得其同意的主张,没有法律依据。巴斗林合作社关于泸州市政府没有公开征地批准事项,剥夺其听证权利的主张,与事实不符。巴斗林合作社的主张没有法律依据,法院不予支持。
(五)一审定案结论
泸州市江阳区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决如下:
驳回原告泸州市江阳区茜草镇巴斗林合作社的诉讼请求。
案件受理费50元,其他诉讼费125元,合计175元由原告泸州市江阳区茜草镇巴斗林合作社负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称:被上诉人实施征地行为违反程序规定。如虚报耕地实际面积,骗取省政府批文;被征土地的面积未经上诉人及其社员确认;应当由上诉人在公告后持证登记,而在征地实施中,办证、登记均由被上诉人所辖部门泸州市国土资源局包办;征地补偿方案尚在听证过程中,没有最后形成,而被上诉人却在公告之后立即将款项划到信用社要求社员领取;征地补偿方案公告的内容太简略,不符合《土地征用公告办法》的规定;征地补偿方案公告应按土地所有权人为单位制定,而被上诉人却几个社合在一起制定同一公告。
(2)被上诉人辩称:原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求二审法院予以维持。
2.二审事实和证据
二审审理查明的事实与一审基本相同。另查明:在泸州市政府实施征地方案过程中,上诉人以公告的土地地类、面积与事实差距太大、补偿安置标准明显偏低、公告不符合法律规定等为由向人民法院提起行政诉讼,请求撤销征收上诉人所有的集体土地行为。
二审法院认定上述事实的证据与一审相同。
3.二审判案理由
泸州市中级人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定,征收土地的行为是征地方案经有权机关批准后,由被征地所在地的市、县人民政府组织实施的行为。上诉人对征收土地行为不服向人民法院起诉,依法不属人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“……对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决……”上诉人对补偿标准不服应当先由批准征地的人民政府裁决,不能直接向人民法院起诉。一审法院判决驳回诉讼请求不当,本案予以纠正。上诉人的上诉理由不能成立,本院不予支持。
4.二审定案结论
二审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第(一)项的规定,裁定如下:
(1)撤销泸州市江阳区人民法院(2005)江阳行初字第18号行政判决;
(2)驳回泸州市江阳区茜草镇卫国村巴斗林合作社的起诉。
一审案件诉讼费175元,二审案件受理费50元,共计225元,由上诉人泸州市江阳区茜草镇卫国村巴斗林合作社负担。
(七)解说
正确解决本案的关键问题是农村土地征用究竟是多个机关的多个行为构成的一个过程,还是一个机关的一个行政行为。如果是一个过程,当事人将之作为一个行政行为起诉,法院应当如何处理?
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”
根据上述规定,农村集体所有的土地的征收是一个过程,涉及多个行政机关,涉及多个行政行为。包括市、县人民政府拟订征用土地方案,省级以上人民政府批准征用土地方案,市、县人民政府公告征用土地方案,市、县人民政府土地管理部门拟订补偿安置方案并公告,市、县人民政府批准补偿安置方案和市、县人民政府实施安置补偿方案。本案的土地征收不仅涉及了上述几个行政行为,还因为泸州市政府拟订土地征收方案之前,原告的土地未经登记,未获得土地所有权证书,泸州市国土局经测绘,为原告办理了土地使用权证,所以还涉及泸州市政府颁发土地所有权证的行为。
虽然涉及上述行为,但不是每个行为都有可诉性。
1.市、县人民政府拟订征用土地方案的行为。因为拟订出来的方案未经省以上人民政府批准没有法律效力,不可能实施,而经省政府批准后,土地征用方案则成为省政府批准行为的一个组成部分。因此,市、县人民政府拟订征用土地方案的行为对原告的合法权益不会产生实际影响,是不可诉的。
2.省级人民政府批准征用土地方案的行为。有观点认为不可诉,其理由主要是两点,一是缺乏合法性审查的标准;二是《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定,根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地等自然资源的所有权的行政复议决定为最终裁决,既然省级政府的复议决定是不可诉的,那么作为复议决定的依据的征用土地决定也应当是不可诉的。笔者不赞同该观点,应当是可诉的。批准征用土地有法定的机关和条件,如国务院、省级政府的批准征地权限,包括征地是否符合土地利用的总体规划,报批的土地征用方案所确定的拟征用土地的地类、面积是否属实,是否按照相关规定予以核实等,应当说是有合法性审查的标准的。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款并未明确规定征地决定不可诉,从复议决定不可诉推导不出复议决定所依据的行政行为不可诉的结论。
3.市、县人民政府的公告行为的可诉性。一般情况下公告行为相当于告知,即将行政行为的内容告知当事人,只是公告的范围一般较广。行政行为作出机关将自己作出的行为告知相对人,是行政行为的一个程序,不是一个独立的行政行为,不具有可诉性。但是《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定,将征用土地方案的公告的职责赋予市、县人民政府,公告即独立于省人民政府批准征地行为之外,而成为一个独立的行政行为,因公告的内容、时间等涉及被征用土地单位及社员的知情权,涉及市、县政府征用土地的实施是否符合征用土地方案的监督,涉及自身合法权益的维护,会对被征用土地的人的合法利益产生实际的影响。因此,该公告行为应当是可诉。
4.市、县国土部门拟订安置补偿方案及公告拟订的安置补偿方案的行为。因拟订的只是初步方案,公告该初步方案的目的只是听取被征地单位和社员对安置补偿方案的意见,进一步修订确认安置补偿方案,该方案是没有经批准的,不是最终实施的方案,因此,对当事人的合法权益不会产生实际影响。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定,该行为是不可诉的。当然该行为是否合法实施,影响下一个行政行为,即市、县人民政府批准安置补偿方案的合法性,如果未经公告听取意见,市、县政府就批准实施,批准行为不合法。
5.市、县人民政府批准安置补偿方案的行为。批准的安置补偿方案是将要实施的安置补偿方案,对被征地的集体及社员的合法权益产生直接影响,因此,应当说是可诉的。但是,如果是对安置补偿的标准有争议,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定,应当是经市、县人民政府协调,协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。对裁决不服的方可向人民法院起诉。
6.市、县政府国土部门公告同级政府批准的安置补偿方案的行为。该行为如同市、县政府公告土地征用方案的行为一样,是可诉的。
7.市、县政府实施土地征用补偿方案的行为,该行为的可诉性,应当说是没有疑问的。
一般来说,行政诉讼的起诉条件是有明确的被告和明确的诉讼请求。明确的诉讼请求就涉及明确的被诉的具体行政行为,即原告不服的究竟是哪一个行政行为。这也是法院正确审理的前提。本案原告巴斗林合作社有争议的内容很多,有征收土地方案中载明的征收土地的地类、面积,安置补偿的标准,公告不符合法律的规定等,其中被征收土地的地类、面积涉及土地征收决定,应当以省政府为被告向省人民政府所在地的中级人民法院起诉,安置补偿标准应当先经省级人民政府裁决,对裁决不服方可向人民法院起诉。公告涉及征收土地方案公告和安置补偿方案公告,前者可诉,后者不可诉。因此,原告应根据不服的具体内容分别采取救济的途径。原告作为一个案件起诉,其诉讼请求应当说是不明确的,被诉的行政行为也是不明确的。法院在进行释明后,原告仍不明确被诉行政行为,应当裁定驳回起诉。一审江阳区人民法院虽然认识到征收土地过程中的某些方面是可诉的,但没有将之分开,作为一个案件受理,并作出实体判决,使原告丧失了其他的救济途径,损害了原告的权益。而且作为一个行为受理,作为一个案件审理,势必造成一个机关在前作出的合法的行政行为的效力受另一机关在后作出的不合法行政行为的影响,这在法理上是讲不通的。二审泸州市中级人民法院虽然在诉讼理由中没有明确,但是裁定驳回起诉应当说是正确的。
(四川省泸州市中级人民法院 张玉红)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2006年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第129 - 134 页