（一） 首部
1、裁判书字号
一审判决书：上海市静安区人民法院（2012）静行初字第59号。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2012）沪二中行终字第435号。
3、诉讼双方
原告王某。
被告上海市公安局静安分局交通警察支队。
法定代表人沈某，支队长。
委托代理人周某，上海市公安局静安分局工作人员。
委托代理人杨某，上海市公安局静安分局工作人员。
5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市静安区人民法院。
合议庭组人员：审判长：符德强；代理审判员：张晓帆；人民陪审员：潘泉根。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：姚倩芸；代理审判员：孙焕焕、沈亦平。
6、审结时间
一审审结时间：2012年9月6日。
二审审结时间：2012年11月14日。
（二）一审诉辩主张
1、原告王某诉称
原告所有的机动车号牌被盗并报警后，于车号牌补办期间驾驶机动车上路，被告以"未悬挂机动车号牌"为由对其罚款200、扣6分。原告认为，被告作出的行政处罚认定事实不清，原告在车号牌补办期间无法悬挂车号牌，不属于《道路交通安全法》第九十五条第一款所规定的"未悬挂"情形，而是属于"无法悬挂"，被告作出的行政处罚是对原告依《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）所享有的财产所有权的违法限制和侵犯；原告车辆手续完善，对社会不具有任何危险性，即使原告违规，被告也不应给予最高的处罚；被告的执法人员没有按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条的规定，由两名执法人员调查，而是适用简易程序由一人执法，执勤民警未向原告出示证件且未在处罚决定中注明原告的车号牌，属于程序违法。综上，请求法院判决撤销被告作出的编号为1800710897的处罚决定。
2、被告上海市公安局静安分局交通支队辩称
根据法律规定，机动车上道路行驶必须悬挂车号牌，原告即使车号牌被盗，也不应驾驶未悬挂车号牌的机动车上道路，其行为符合《道路交通安全法》第九十五条第一款规定的"未悬挂"情形。《物权法》只是调整某一方面的法律关系，原告只要驾驶其车辆上道路，就必须受到《道路交通安全法》等其他调整公共安全方面的法律法规的约束；驾驶未悬挂车号牌的车辆上道路具有很大的社会危害性，也是公安交通部门严厉打击的违法行为，因此对其处以罚200元的行政处罚，并且依据《道路交通安全法》第九十五条第一款规定，被告可以扣留原告的机动车，但考虑到原告车号牌被盗的情节，才对其车辆予以放行；根据《道路交通安全法》第一百零七条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》（以下简称《处理程序规定》）第四十一条、第四十二条的规定，由被告所属的一名民警在表明身份后，指出其违法行为并依法对其告知后，适用简易程序对原告处以200元罚款；被告所属民警执法时穿着警服佩戴警衔，原告对其身份并未提出异议，且法律法规未强制要求必须出示证件；原告当时车号牌被盗且没有临时车号牌，无法在处罚决定书中予以认定。据此，被告作出的行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院维持被告作出的编号为1800710897的处罚决定。
（三）一审事实和证据
上海市静安区人民法院经审理查明：2012年4月22日，王某向上海市公安局闸北分局报警，称其车号牌为浙AE092F的机动车号牌被盗，上海市公安局闸北分局接报后向其出具了《上海市公安局案（件）接报回执单》。同年5月7日10时9分，王某驾驶未悬挂车号牌的上述车辆行至成都北路威海路北约5米处被被告所属的执勤民警邹佳杰拦下，该执勤民警在向王某表明身份后，告知其实施了上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌的违法行为以及拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据。王某向执勤民警出示《上海市公安局案（件）接报回执单》，申辩其车号牌被盗，无法悬挂，不属于违法行为。在听取王某申辩后，执勤民警认为其违法事实清楚，即使车号牌被盗，也不应驾驶未悬挂车号牌的机动车上道路，遂根据《道路交通安全法》第九十五条第一款、第九十条的规定，作出编号为1800710897的处罚决定（未记录机动车号牌），对其处以200元罚款。在王某签收处罚决定书后，执勤民警对其车辆予以放行。王某不服行政处罚决定，于2012年5月16日向上海市静安区人民政府提起行政复议，行政复议机关于同年7月4日作出静府复决字（2012）第15号行政复议决定，决定维持静安交警支队作出的编号1800710897的处罚决定。王某仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证实： 1、处罚决定书；2、执勤民警出具的情况说明以及现场执法照片；3、执勤民警现场执法过程录音。
(四)一审判案理由
上海市静安区人民法院认为：根据《道路交通安全法》第五条第一款之规定，被告依法具有对违反道路交通安全管理的行为人作出行政处罚的职责。诉讼中，原告对上述被告的执法权限并无异议，双方的主要争议在于：
1.原告王某是否实施了驾驶未悬挂车号牌的机动车上道路的违法行为？对此，本院认为，根据《道路交通安全法》第十一条第一款、第九十五条第一款的规定，上道路行驶的机动车必须悬挂车号牌，公安交通管理部门可以扣留未悬挂车号牌上道路行驶的机动车并给予行政处罚。机动车号牌是区别不同机动车身份的重要标志，正确悬挂车号牌是公安交通管理部门对上道路行驶的机动车有效实施监督和管理的重要条件。原告在机动车号牌被盗后，驾驶未悬挂车号牌的机动车上道路，对道路交通安全管理同样会造成妨碍，属于《道路交通安全法》第九十五条第一款规定的违法行为。况且，根据《机动车登记规定》第三十五条的规定，车号牌丢失后，机动车所有人可申请补领，并可在补发车号牌期间取得临时行驶车号牌。原告若依此规定申领临时行驶车号牌并按规定悬挂，并不会影响其正常使用机动车。因此，对原告主张其车号牌被盗而无法悬挂，不属于违法行为的观点，本院不予采纳。
2、被告由一名交警现场作出行政处罚，未向原告出示证件，在处罚决定书中未载明车号牌以及车号牌被盗的事实，是否属程序违法？本院认为，《行政处罚法》是规范行政处罚的一般法律，而《道路交通安全法》作为调整一切因道路交通安全管理产生的社会关系的特别法，在道路交通管理中应优先适用。根据《道路交通安全法》第一百零七条第一款的规定，对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚。由一名交警适用简易程序对原告处以200元罚款的行政处罚，程序符合规定。在执法现场，邹佳杰身着警服、佩戴警衔并告知原告静安交警支队正在执法，其已经表明了执法人员的身份。执法过程录音反映，原告对其交通警察的身份并未表示质疑，也未要求其出示执法证件，据此可以推定原告对邹佳杰的交通警察的身份予以认可。原告主张交警未向其出示证件，属于程序违法，本院不予认可。被告作出的处罚决定书中依法载明了《道路交通安全法》第一百零七条第二款所规定的内容，未载明原告车号牌被盗的事实并不违反法律法规的规定，也未影响原告的权益。在原告未悬挂车号牌的情形下，处罚决定书未记载车号牌并无不当。原告主张处罚决定书中未载明车号牌以及车号牌被盗的事实属程序违法的观点，本院不予认可。
3、被告对原告以法定幅度内最高的标准予以处罚是否合理？原告认为，其正在积极补办车号牌，只是因其车号牌并非归属上海市，补办过程较长；其车号牌被盗，客观上无法悬挂车号牌，即使违法，被告对其以法定幅度内最高的标准予以处罚不合理。被告则认为，为保持执法统一，其上级部门根据违法行为的危害性对机动车未悬挂车号牌上道路行驶的违法行为在法定幅度内规定了统一的处罚标准，按该标准对原告作出处罚并无不当；被告对于原告车号牌被盗的情节实际上已经予以考虑，根据规定，被告可以扣留原告的机动车，但考虑到原告机动车号牌被盗并且其余手续完整的情形，才不予以扣车，被告作出的行政处罚并非不合理。本院认为，行政诉讼是对具体行政行为的合法性进行审查，只有当具体行政行为显失公正并构成实质违法时法院才予以撤销或变更。根据《道路交通安全法》第九十条的规定，对机动车驾驶人的违法行为可以给予警告或者二十元以上二百元以下罚款。相比较于故意不悬挂车号牌、遮挡车号牌而上道路行驶的违法行为，原告因车号牌被盗而驾驶未悬挂车号牌的机动车上道路，其主观过错虽然相对较小，但其违法行为在客观上具有相同的危害性。被告根据违法行为的危害性，对驾驶未悬挂车号牌的机动车上道路的违法行为按法定处罚幅度的上限给予处罚，并无不当。
综上，被告所作具体行政行为符合法定职权依据，认定原告驾驶未悬挂车号牌的机动车上道路的违法事实清楚，执法程序合法，适用法律依据正确，在法定幅度内对原告予以行政处罚并无不当。原告要求撤销行政处罚的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
(五)一审定案结论
上海市静安区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告上海市公安局静安分局交通警察支队作出的编号1800710897公安交通管理简易程序处罚决定。
(六)二审情况
1、二审诉辩主张
王某上诉称, 被上诉人认定事实错误，适用法律错误，执法程序违法，原审判决错误，请求二审法院撤销原判及被诉的行政处罚决定。
被上诉人上海市公安局静安分局交警支队辩称,被上诉人所作行政处罚决定合法，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
2、二审事实和证据
上海市第二中级人民法院查明的事实与一审认定一致。
3、二审判案理由
上海市第二中级人民法院认为：被上诉人静安交警支队具有作出本案系争行政处罚决定的职权。被上诉人认定上诉人王某于2012年5月7日10时09分，在成都北路威海路北约5米处，驾驶未悬挂车号牌的机动车的违法事实，有被上诉人提供的公安交通管理简易程序处罚决定书、执勤民警出具的情况说明、现场执法照片、现场执法过程录音等证据证明，认定事实清楚。《道路交通安全法》第十一条第一款规定："驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证。"第九十五条第一款规定："上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。"第九十条规定："机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。"被上诉人根据上诉人的违法事实，依据上述规定，对上诉人作出罚款二百元的处罚，适用法律并无不当。被上诉人执勤民警在作出处罚决定前，听取了上诉人的陈述和申辩，认为上诉人违法事实清楚，遂当场作出简易程序处罚决定，并由上诉人签收处罚决定书，执法程序并无不当。
上诉人认为其因车辆号牌被盗，已向警方报案并向杭州交通管理部门申请补办机动车号牌和临时号牌，在补办车号牌过程中，上诉人驾车上路客观上无法悬挂车号牌，不属于《道路交通安全法》第九十五条规定的"未悬挂机动车号牌"的情形。本院认为，上诉人对事发时其驾驶的车辆没有悬挂车辆号牌的事实并无异议，被上诉人对上诉人"上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌"的认定正确。《道路交通安全法》第十一条规定，驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌。该条属于强制性要求。《道路交通安全法》第九十五条第一款规定的"上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌"应予处罚的情形，并不区分"未悬挂"的原因。无论上诉人未悬挂车号牌驾车上路出于什么原因，其客观上对道路交通管理可能造成的混乱和存在的安全隐患是显而易见的。且根据上诉人庭审自述，其车辆号牌于2012年4月22日被盗，事发在同年5月7日，当时上诉人驾车上路并非出于特殊而紧迫的事由，上诉人可以选择其他方式出行，从而避免发生违反《道路交通安全法》第九十五条第一款规定的情形。故上诉人上述异议不能成为其不悬挂车号牌驾车上路的正当理由，本院对上诉人的主张不予采信。
上诉人认为，根据《道路交通安全法》第九十五条第一款的规定，被上诉人对上诉人作出罚款处罚，应同时扣留机动车，现被上诉人执勤民警仅罚款而未扣车，显属违法。本院认为，事发时，上诉人曾向执勤民警说明其车辆号牌被盗的事实，执勤民警亦查验了车辆相关证件，在确定上诉人合法持有车辆的情况下，作出仅罚款而未扣车的处理，合情合理，未损害上诉人的合法权益，亦未违反法律规定。上诉人认为，被上诉人对其罚款二百元处罚过重的问题，本院认为，被上诉人对上诉人罚款二百元的处罚数额，未超过《道路交通安全法》第九十条规定的法定幅度。行政诉讼适用合法性审查原则，罚款数额问题属于合理性问题，不属本案审查范围。上诉人认为，被上诉人对其作出扣分处理属于违法的行政处罚措施，本院认为，《道路交通安全法》第二十四条规定："公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。"由此可见，"扣分"即累积记分制度是一种交通管理措施，并非行政处罚措施。综上，上诉人的上述主张于法无据，本院不予采信。
对于上诉人提出被上诉人执法程序违法的问题，本院综述如下：关于被上诉人由一名执勤民警当场作出罚款二百元的行政处罚是否合法的问题，《行政处罚法》第五章第一节是关于简易程序的规定，该节第三十三条规定："违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。"故当场处罚适用简易程序，简易程序中并无执法人数的规定，被上诉人由一名民警执法并无不当。《道路交通安全法》第一百零七条第一款规定："对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。"根据特别法优于一般法的原则，本案交通管理处罚应优先适用《道路交通安全法》第一百零七条的规定。且《公安机关办理行政案件程序规定》第三十条第一款第(一)项规定，对道路交通违法行为人处二百元以下罚款的，可以当场作出处罚决定。该规定第三十二条第一款规定："适用简易程序处罚的，可以由人民警察一人作出行政处罚决定。"故被上诉人一位民警对上诉人当场作出罚款二百元的处罚决定，于法不悖。关于被上诉人民警未出示执法证件是否违法的问题，本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第三十一条规定："当场处罚，应当按照下列程序实施：(一)向违法行为人表明执法身份，指明其违法事实；(二)对违法行为人的陈述和申辩，应当充分听取；违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；(三)填写当场处罚决定书并当场交付被处罚人；(四)当场收缴罚款的，同时填写罚款收据，交付被处罚人；不当场收缴罚款的，应当告知被处罚人在规定期限内到指定的银行缴纳罚款。"本案中，根据被上诉人提供的现场执法录音及双方当事人庭审陈述，被上诉人执勤民警在现场身着警服、佩戴警衔，向上诉人表明其是静安交警支队执法警察，上诉人对此并未提出异议，亦未要求民警出示执法证件，被上诉人民警执法程序符合上述程序规定。关于被上诉人在处罚决定书中未写明车号牌是否违法的问题，《道路交通安全法》第一百零七条第二款规定："行政处罚决定书应当载明当事人的违法事实、行政处罚的依据、处罚内容、时间、地点以及处罚机关名称，并由执法人员签名或者盖章。"被上诉人所作行政处罚决定书符合该条规定。因上诉人涉嫌驾驶"未悬挂车号牌"的机动车上道路，被上诉人执勤民警未在处罚决定书中写明车辆号牌，与客观事实相符，并未损害上诉人合法权益。综上，上诉人关于被上诉人执法程序违法的主张，缺乏法律依据，本院不予采信。上诉人的上诉请求及理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当。
4、二审定案结论
上海市第二中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
(七)解说
本案核心问题在于原告的行为是否符合未悬挂机动车号牌的情形？认定未悬挂机动车号牌的标准是坚持客观标准还是应当考虑行为人的主观状态？本案对这样一个实践中较为常见且棘手的问题给予了明确的认定。
第一，从法律角度而言，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条规定：上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。该条文并未指出何种情况下属于"未悬挂"的情形，由此可以推断立法者的本意在于：判断是否实施了未悬挂机动车号牌的违法行为应当采用客观标准：即只要上道路行驶的机动车客观上没有悬挂机动车号牌，就应当认定为违反该条规定，至于不悬挂机动车号牌的原因则在所不问。同时，适用客观标准进行"未悬挂车牌"的违法认定，极大得压缩了执法人员的自由裁量权，避免因赋予主观方面的自由裁量进而导致权力寻租、法律适用不统一。
第二，从公共安全角度而言，不悬挂机动车号牌上路的行为无论有何原因，客观上会给交通监管造成隐患、影响道路上的公共安全是显而易见的。这种违法行为的危害性越来越受到关注。如2012年8月21日公安部部长办公会议通过， 2013年1月1日起施行的《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）的附件2中对未悬挂机动车号牌这一行为的记分分值进行了调整：由原来的6分升至12分。这一调整意味着只要实施了未悬挂车号牌的行为，行为人就要面临驾驶证被暂扣、接受交规再学习的法律后果。由此可以看出，监管部门已经充分认识到机动车未悬挂号牌上路行驶的危险性，规则的修改旨在通过加大惩罚力度进而避免无牌上路的情形。因此，对"未悬挂车牌"采用客观标准有助于推进法律的执行，加大维护公共安全的力度。
第三，从违法行为人自身的角度而言，本案中原告仅从个人利益角度轻易认为自己驾驶牌照丢失的机动车上路并无不妥，却没有认识这一违法行为在客观上已经严重影响了道路交通管理规定，侵犯了社会公共安全的利益。何况，针对原告这种情形，法律提供了相应的救济措施，保证其财产能够在规定范围内最大限度的使用。修改后的《机动车登记规定》第四十二条：机动车号牌、行驶证灭失、丢失或者损毁的，机动车所有人应当向登记地车辆管理所申请补领、换领。申请时，机动车所有人应当填写申请表并提交身份证明。车辆管理所应当审查提交的证明、凭证，收回未灭失、丢失或者损毁的号牌、行驶证，自受理之日起一日内补发、换发行驶证，自受理之日起十五日内补发、换发号牌，原机动车号牌号码不变。补发、换发号牌期间应当核发有效期不超过十五日的临时行驶车号牌。如此，按照规定原告在向警方报案后如果第一时间向登记地车辆管理所申请临时行驶车号牌，基本上不会影响其财产的正常使用。因此，采用客观标准进行"未悬挂车牌"的认定对于违法行为人而言并非过于严苛。
综上所述，针对于未悬挂机动车号牌上路行驶的违法行为认定应当采用客观标准：只要上路行驶的机动车客观上没有悬挂机动车号牌，那么就应当认定该行为违法，任何人不得针对不懂法进行违法性认识错误抗辩。与此同时，在社会上也应当广泛宣传不悬挂机动车号牌上路行驶的危害性，进而保证公民知法守法，保障道路交通的公共安全。
（徐静 倪蕾）
【裁判要旨】针对于未悬挂机动车号牌上路行驶的违法行为认定应当采用客观标准：只要上路行驶的机动车客观上没有悬挂机动车号牌，那么就应当认定该行为违法，任何人不得针对不懂法进行违法性认识错误抗辩。
