（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省福安市人民法院（2012）福行初字第6号判决书。
二审判决书：福建省宁德市中级人民法院（2012）宁行终字第65号判决书。

2.案由：治安行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：毛某，女，农民，福安市人。
委托代理人（一、二审）：林茂磷，福安市中心法律服务所法律工作者。
被告（被上诉人）：福安市公安局，住所地：福安市上杭路21号。
法定代表人：陈某，局长。
委托代理人：王某（一审），男，福安市公安局科员。
委托代理人：郑某（一审），男，福安市公安局科员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省福安市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王耀楠；代理审判员：杨文英；人民陪审员：王秀英。
二审法院：福建省宁德市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄冰凌；审判员：赖昌铅；代理审判员：杨礼崧。

6.审结时间
一审审结时间：2012年6月7日。
二审审结时间：2012年8月2日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
福安市公安局于2012年1月13日作出安公决字［2012］第00109号《公安行政处罚决定书》。

2.原告诉称
原告因土地、房屋于2006年至2011年被宁武高速公路福安指挥部、污水处理厂和富春大道工程部征用或占有，至今未得到任何赔偿，合法权利受严重侵害。原告为此长期反映、投诉，一直得不到有效彻底解决，因而不得不逐级上访。2012年1月5日，原告获悉，宁德市人大三届一次会议在宁德市东侨开发区高级中学礼堂召开，即前往合法信访，不存在任何违法违规行为，信访问题仍然没有得到解决。原告又于2012年1月12日到福州省人大开会地信访，也不存在任何违法违规行为。被告将原告带回福安时，违法限制原告人身自由，在没有掌握原告7天前即2012年1月5日信访时存在任何违法违规事实的证据情况下，轻率作出安公决字［2012］第00109号《公安行政处罚决定书》，对原告行政拘留9日。原告不服该行政处罚，理由在于：（1）原告合法逐级信访，是受《宪法》和《信访条例》保护的合法权利。（2）被告于7天后认定原告“伙同二十多个福安籍上访户到该中学门口，采取点蜡烛、摆标语、喊口号，不听工作人员劝阻，该行为造成学校门口非机动车道堵塞一个多小时，严重影响扰乱了正常公共秩序”，事实严重不清，证据严重不足，程序违法，适用法律错误。（3）所谓“违法嫌疑人陈述和申辩”的内容，是在被告对原告采取违法限制人身自由的时间和地点内作出的。原告在陈述和申辩时，内容是强调原告合法的土地、房屋被违法侵害，信访时不存在违法违规行为，被告却不如实记录，而是自行作出笔录，虚构事实。所谓证人证言和现场照片，都只证明原告到过现场，却完全不能证明原告有“点蜡烛、摆标语、喊口号、不听劝阻、堵塞交通”等事实，因此，请求法院撤销安公决字［2012］第00109号《公安行政处罚决定书》。

3.被告辩称
2012年1月5日，宁德市人大三届一次会议在宁德市东侨开发区高级中学礼堂召开。当日14时许，原告毛某及二十多个福安籍上访户围堵在该中学门口，采取点蜡烛、摆标语、持状纸、喊口号等方法，拦截人大代表进入会场，并欲冲入会场，此行为严重影响了“两会”正常秩序。在该中学门口维持秩序的宁德东侨公安分局民警对此进行了劝解，但原告毛某等人拒不听从民警劝阻，造成大量当地群众围观，学校门口非机动车道堵塞一个多小时，严重影响、扰乱了正常公共秩序。上述事实有原告的陈述和申辩、证人证言、现场照片等证据证实，原告的行为已构成扰乱公共场所秩序，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，被告对原告处以行政拘留9日。被告对原告的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、处罚适当。为此，请求维持被告作出的处罚决定或驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
福建省福安市人民法院经公开审理查明：原告是福安市富春大道征迁户，因补偿安置问题未解决，自2011年开始多次上访。2012年1月12日15时许，福安市公安局治安大队接到宁德市公安局东侨分局移送案件报称：2012年1月5日14时许，宁德市政协（人大）委员在宁德市东侨开发区高级中学礼堂开会，东侨分局民警在该中学门口维持秩序，二十多名福安籍上访户围堵在该中学门口，采取点蜡烛、摆标语、喊口号方法，不听劝阻，该行为影响、扰乱了正常公共秩序。原告参与了上述上访行为。2012年1月12日原告又到福州的省人大开会地点上访，被福安市政府及乡镇的相关工作人员带回福安。随后，被告对原告进行了传唤，并向宁德市公安局东侨分局等部门进行了调查取证；制作了相关的调查笔录及《行政处罚告知笔录》，于2012年1月13日17时作出并送达安公决字［2012］第00109号《公安行政处罚决定书》，对原告实施行政拘留9日的治安处罚。上述笔录及《公安行政处罚决定书》原告均拒绝签字，由办案民警两人在文书上注明：“已向毛某宣读，毛某拒绝在笔录（决定书）上签字”。原告认为2012年1月12日到省人大开会地信访，也不存在任何违法违规行为，被告却利用将原告从福州带回福安时，违法限制原告人身自由，在没有掌握原告7天前即2012年1月5日信访时存在任何违法违规事实时证据时，对其作出处以行政拘留9日的具体行政行为违法，请求撤销安公决字［2012］第00109号《公安行政处罚决定书》。另查明，原告因2011年3月22日到北京上访，曾被北京市公安局天安门地区分局及福安市公安局坂中派出所训诫过。
上述事实有下列证据证明：
1.被告提交的证据有：
（1）呈请公安行政处罚审批报告；
（2）受案登记表；
（3）公安行政处罚决定书；
（4）呈请延长询问时限审批报告；
（5）户籍证明；
（6）违法嫌疑人陈述和申辩；
（7）证人证言；
（8）行政处罚告知笔录；
（9）行政处罚家属通知书；
（10）传唤证；
（11）执行回执；
（12）违法犯罪嫌疑人员信息登记凭证；
（13）被传唤人家属通知书；
（14）现场方位图及照片；
（15）其他材料。
其中，证据6、7、14是事实方面的证据，证明毛某的行为影响、扰乱正常公共秩序的事实；证据1～5、8～13、15是程序方面的证据，证明被告作出的行政处罚程序合法。
2.原告提交的证据有：
申请证人施某、连某、章某、程某、施某1出庭作证，证明其没有实施点蜡烛、摆标语、喊口号等行为，不存在扰乱公共秩序的事实。
当事人提供的证据经庭审质证，法院对以上证据作如下确认：
被告提供的证据1～15，虽有部分存在涂改与记录不完整等形式要件方面的瑕疵，但仍符合作为证据应具备的三性，且能相互印证形成完整证据链，可作为本案的定案依据，本院予以采信。原告申请证人施某、连某、章某、程某、施某1出庭作证，其中证人施某、连某因参与了庭审旁听，违反了“出庭作证的证人不得旁听案件的审理”的规定，其证言不宜作为有效证据，证人章某、程某、施某1的证言只是证明了他们没有与原告一起去或没见到原告，其证明力不足以对抗被告提供的证据6、7、14，且无法证明待证目的。

（四）一审判案理由
福建省福安市人民法院经审理认为：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”第一百三十条第一款规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现，其他违法行为在二年内没有被公安机关发现的，不再给予行政处罚”。据此，被告作为违法行为人居住地公安机关具有对原告的违法行为进行处罚的法定职责和权限，且本案涉及的违法行为未超过法定追究期限。根据《信访条例》第十条和第十八条的规定，原告以走访形式提出自己的信访事项时，既没有到指定的接待场所提出上访事项，也没有在宁德市政府公布的市领导接待日和接待地点向市领导提出信访事项，而是选择宁德市召开人大、政协会议期间，在开会地点宁德市东侨开发区高级中学的门口聚集，与二十多名福安籍上访户一起采取围堵等方式向领导提出要求，造成非机动车道堵塞，时间长达一个多小时，其行为已构成扰乱公共场所秩序。本案依据被告提供的对原告行政处罚告知笔录等证据材料可证明，被告作出治安行政处罚决定书时，已履行了《行政处罚法》及《治安管理处罚法》规定的告知程序，原告认为被告未如实记录其陈述和申辩的内容，亦说明被告有听取原告的陈述和申辩，只是未予采纳，至多只能认定被告在笔录或文书制作上存在瑕疵，并不构成程序违法。综上，本案被告对原告作出的处罚决定事实清楚、程序合法，适用法律准确。原告主张被诉的具体行政行为违法，依据不足，不予支持。

（五）一审定案结论
福建省福安市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告毛某的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1）上诉人实施的是正当合法信访行为，没有影响、扰乱正常秩序；2）被上诉人提供的证人证言不具备证据的三性，不能作为行政处罚的证据，被上诉人据此作出的处罚决定事实不清、证据不足；3）一审法院剥夺了证人施某、连某的证人资格，法律依据不足。
（2）被上诉人辩称
上诉人实施了扰乱公共场所秩序的行为，不是正当上访行为。对上诉人作出行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
宁德市中级人民法院经审理认定的事实和证据与一审一致。

3.二审判案理由
福建省宁德市中级人民法院经审理认为：根据国务院《信访条例》第十条、第十八条、第二十条的规定，信访人可以在公布的接待日和接待地点当面反映信访事项，信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案上诉人毛某于2012年1月5日宁德市人大三届一次会议召开期间，与其他上访户一起围堵在会议地点宁德市东侨开发区高级中学门口上访，客观上造成了学校门口非机动车道交通堵塞的后果，其行为已经扰乱了公共场所秩序。被上诉人福安市公安局经过立案、调查取证，并履行了处罚前的告知程序后，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对上诉人处以行政拘留9日的行政处罚，认定的主要事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人毛某主张其是合法正当上访的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。被上诉人的答辩意见有理，本院予以采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。

4.二审定案结论
福建省宁德市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。

（七）解说
本案的主要争议焦点在于被告作出的治安行政处罚决定事实是否清楚、程序是否合法。
1.被告对原告作出治安行政处罚决定的具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否确凿?
原告认为，其系正当上访，没有实施扰乱行为，不存在点蜡烛、摆标语、持状纸、喊口号，不听劝阻的事实，被告作出的处罚决定认定事实不清，证据不足。被告则认为，原告及福安籍上访户二十余人在宁德市东桥开发区高级中学门口，采取点蜡烛、摆标语、持状纸、喊口号，不听劝阻的行为上访，此行为严重影响了“两会”正常秩序。在该中学门口维持秩序的宁德东侨公安分局民警对此进行了劝解，但原告毛某等人拒不听从民警劝阻，造成大量当地群众围观，学校门口非机动车道堵塞一个多小时，严重影响、扰乱了正常公共秩序。被告对原告的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分。
原告于2012年1月5日在宁德市东侨开发区高级中学门口进行上访活动，其行为是否如原告所称是正当上访呢?根据国务院《信访条例》第十条、第十八条、第二十条的规定，信访人可以在公布的接待日和接待地点当面反映信访事项，信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当自觉维护社会公共秩序和信访秩序。可见，原告等人以走访形式提出自己的上访事项时，既没有到指定的接待场所提出上访事项，也没有在宁德市政府公布的市领导接待日找市领导提出上访事项，而是于宁德市人大三届一次会议召开期间，与其他上访户一起围堵在会议地点宁德市东侨开发区高级中学门口上访，客观上造成了学校门口非机动车道交通堵塞的后果，其行为已经扰乱了公共场所秩序。上述事实有违法行为人陈述、证人证言、现场照片等证据加以证明，原告的行为已构成扰乱公共场所秩序的行为。至于原告质疑当时未对其进行处罚，而在原告于2012年1月12日到省人大开会地信访，被从福州带回福安后再对其2012年1月5日的上访行为进行处罚，但这并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十一条的规定：违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现，其他违法行为在2年内没有被公安机关发现的，不再给予行政处罚。原告扰乱公共场所秩序的行为并未超过追究期限。故被告作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿。
2.被告对原告作出治安行政处罚决定的具体行政行为程序是否违法?
原告认为，被告作出行政处罚决定时剥夺了原告的陈述、申辩的权利。原告在陈述和申辩时，内容是强调原告合法土地、房屋被违法侵害，信访时不存在违法违规行为，被告却不如实记录，而是自行作出笔录，虚构事实，其程序违法。被告则认为，被告在作出行政处罚决定前，依法对原告进行了询问和调查取证，并向原告履行了行政处罚前的告知义务，可原告拒绝在行政处罚告知等笔录及处罚决定书上签字，原告认为被告作出处罚决定时剥夺了原告的陈述、申辩的权利，缺乏事实依据。被告作出处罚决定前，已依法履行了相应的程序，因此，被告作出的治安行政处罚决定书程序合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。”被告提供的对原告行政处罚告知笔录等证据材料已表明，被告作出治安行政处罚决定书时，已履行了《行政处罚法》第三十条、第三十一条及《治安管理处罚法》第八十三条、第九十四条等规定的相应程序，原告认为被告作出处罚决定时剥夺了原告的陈述、申辩的权利，可原告又拒绝在行政处罚告知等笔录上签字，使原告是否作出陈述、申辩及陈述、申辩的内容无法认定，其不利后果依法应由原告承担。至于被告作出的《行政处罚告知笔录》中原告回答的一栏空白，未注明原告是否有提出或放弃陈述、申辩，只能认定为在制作文书上存在瑕疵，但并不构成程序违法。故，本案被告福安市公安局经过立案、调查取证，并履行了处罚前的告知程序后，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对原告处以行政拘留9日的行政处罚，认定的主要事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确。
（福建省福安市人民法院　刘文英）