(一)首部
1.判决书字号:四川省成都市武侯区人民法院(2013)武侯行初字第6号判决书。
3.诉讼双方
原告:四川省交通运输厅公路规划勘察设计研究院。
法定代表人:唐某,院长。
委托代理人:甘勇,四川和睿律师事务所律师。
被告:成都市城乡房产管理局。
法定代表人:何某,局长。
委托代理人:张某,该局工作人员。
委托代理人:江洪,四川蓉城律师事务所律师。
第三人:张某1。
委托代理人:李某。
5.审判机关和审判组织
审判机关:四川省成都市武侯区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:魏英;人民陪审员:佘朝连、裴幼郡。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2008年3月14日,成都市房管局为张某1颁发房屋所有权证(权0XXXXX5)。
2.原告诉称
经原告职工大会表决,将位于武侯祠横街1号已通过房改方式出售给职工的第四、五宿舍回购后拆除,新建办公楼,并提出了赔偿标准《四、五宿舍拆除实施方案》。2004年7月,居住于此的该院退休职工李某1同意上述方案并办理相关手续,将其所有的5栋6单元XX楼XX号的房屋及该房屋的所有权证(成房监证字第0XXXX1号)交给交通厅公路设计院后领取了20余万元的赔偿款。2007年初,交通厅公路设计院将该房屋拆除。2007年5月24日,李某1称其房屋所有权证遗失,在《成都日报》刊登遗失公告。同年8月15日,李某1因病死亡。2008年3月5日,李某1之妻张某1通过继承方式(其他继承人放弃了继承权)向市房管局提出申请补办该房屋的所有权证。2008年3月14日,市房管局为张某1颁发了该房屋的所有权证(权0XXXXX5)。由于在市房管局为张某1补办房屋所有权证之前,该房屋的所有权证已交给交通厅公路设计院,且房屋已被拆除,故张某1是以欺骗方式取得现房屋所有权证。据此,请求判决撤销市房管局为张某1颁发的成房权证监证字第1XXXXX2号(权0XXXXX5)房屋所有权证。
3.被告辩称
首先,本案所诉房屋所有权登记是该局依法办理的。2007年5月24日,李某1以其遗失了成都市武侯区武侯祠横街1号5栋6单元XX楼XX号房屋所有权证为由向市房管局申请挂失,该局经审查后根据建设部令第57号《城市房屋权属登记管理办法》第三十五条之规定,作出了房屋权属证书补发公告。2008年3月5日,李某1之妻张某1向该局申请对上述房屋的继承登记,并提交了继承公证书、遗失补证公告、《成都日报》、身份证复印件等资料。市房管局根据《城市房屋权属登记管理办法》第十七条及建设部《关于印发〈简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见〉的通知》附件一第二条规定,经审核后于2008年3月14日向张某1颁发了成房监证字第1XXXXX2号房屋所有权证。虽然该房屋在申请办理继承登记时已经不存在,但根据《城市房屋权属登记管理办法》第二十四条“因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等,权利人应当自事实发生之日起30日内申请注销登记”的规定,经查该房屋并未申请办理过注销登记,房屋的登记权利人仍为李某1,故市房管局作出此次房屋登记程序合法。其次,根据建设部令第168号《房屋登记办法》第八十一条“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的,房屋登记机构可以撤销原房屋登记,收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废,但房屋权利为他人善意取得的除外”之规定,本案中,并无任何生效的法律文件证明当事人是以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记,不属于可以撤销登记的情形,故请求判决驳回原告的诉讼请求。
4.第三人述称
交通厅公路设计院在诉状中谎称李某1同意拆除方案并领取了20余万元赔偿款,没有任何关于该房屋的买卖合同或者拆迁协议证明,其提供的两张写有李某1签名的证据经鉴定均不是李某1本人所写,可以证明李某1没有领取过任何赔偿款。原告在诉状中谎称2007年将涉案房屋拆除与事实不符,证据证明该房屋是2007年8月16—19日李某1去世后突击拆除的。2007年5月24日,李某1到市房管局办理房产证遗失手续,并登报公告了6个月。公告期结束后,张某1办理了继承公证。张某1凭继承公证和相关材料向市房管局申请办理继承手续,并领取新颁发的房产证,申请程序合法,不是骗取的。本案涉诉房屋损毁是交通厅公路设计院的非法行为造成的,故请求法院驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
成都市武侯区人民法院经公开审理查明:张某1之夫李某1生前系交通厅公路设计院职工。位于成都市武侯祠横街1号5栋6单元XX楼XX号的房屋,系李某1以房改优惠形式购买的交通厅公路设计院的房屋,并于1997年12月取得房屋所有权证(成房监证字第0XXXX1号),房屋登记在李某1名下。2004年3月17日,交通厅公路设计院发出《四、五宿舍拆除实施方案》等文件,决定对该院四、五宿舍进行拆迁。2004年7月26日,李某1领取了拆迁补偿款19万余元,并向交通厅公路设计院交回了拆迁房屋所有权证原件。
2007年3月5日,交通厅公路设计院委托拆迁公司对拆迁范围内的房屋予以拆除。张某1及其代理人李某至少在2007年5月14日已经知晓涉案房屋被拆除的事实。
2007年5月24日,张某1以李某1名义以该房屋所有权证遗失为由,向产监处申请补发房屋所有权证书,产监处发出《房屋权属证书补发公告》,并刊登于《成都日报》,公告期为6个月。公告期间,李某1于2007年8月15日死亡。2008年3月5日,张某1向市房管局申请继承转移登记,同年3月14日,市房管局根据张某1提交的身份证复印件、继承公证书、遗失补证公告、刊载公告的《成都日报》以及市房管局的房屋所有权申请登记表、受理单、申请登记审核信息、缴费通知单等,经审查后向其颁发成房监证字第1XXXXX2号房屋所有权证。
上述事实有下列证据证明:
(1)张某1身份证复印件;(2)四川省成都市中大公证处于2008年1月7日作出的《公证书》,证明李某1遗留在武侯祠横街1号5栋6单元XX楼XX号的房屋中的那部分遗产应由张某1继承;(3)成都市房屋产权监理处(以下简称产监处)2007年5月24日发布的《房屋权属证书补发公告》及报纸刊载的遗失公告;(4)市房管局2008年3月5日的房屋所有权申请登记表、受理单、缴费通知单、申请登记审核信息。
(四)判案理由
成都市武侯区人民法院经审理认为:根据《城市房屋权属登记管理办法》第八条“国务院建设行政主管部门负责全国的房屋权属登记管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作”的规定,被告市房管局作为成都市人民政府的房地产行政主管部门,具有对成都市市区范围内的房屋进行权属登记的行政职权,其作出本案被诉具体行政行为是依法行使行政职权的行为,无超越法定职权和滥用职权之情形。
本案中,张某1以李某1的名义向市房管局申请挂失房产证,市房管局根据《城市房屋权属登记管理办法》第三十五条“房屋权属证书遗失的,权利人应当及时登报声明作废,并向登记机关申请补发,由登记机关作出补发公告,经6个月无异议的,予以补发”的规定,在《成都日报》作出《房屋权属证书补发公告》,公告期间,交通厅公路设计院并未提出异议。同时,在公告期内,李某1因病死亡,张某1于2008年3月5日向市房管局提交房屋继承登记申请,并同时提交了继承公证书、遗失补证公告、《成都日报》、身份证复印件、原产权申请表复印件等材料,市房管局根据《城市房屋权属登记管理办法》第十七条“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的,当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。申请转移登记,权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件”及《关于印发〈简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见〉的通知》附件一第二条“转移登记办事时限:10个工作日。必收要件:1.房屋权属证书;2.房地产转让证明材料(房地产转让合同或协议,法院司法文书,房地产赠与、房地产继承公证书等)”的规定,于2008年3月14日核准登记,并向张某1颁发了成房监证字第1XXXXX2号房屋所有权证,其受理、审查与颁证的程序和行为符合规章及规范性文件的规定。市房管局作出被诉具体行政行为的程序合法。
根据查明的事实,张某1在申请补发涉案房屋的所有权证时,房屋已被拆迁,即市房管局在受理房屋继承登记申请时房屋已灭失,市房管局仍然颁发了新的房屋所有权证即成房监证字第1XXXXX2号房屋所有权证,该证并没有实际对应的权利,该事实导致市房管局的房屋权属转移登记行为错误,应当予以撤销。由于市房管局的审查是形式审查,在此次颁证行为中已尽到了审查的义务,并无过错;另由于张某1在申请补证时隐瞒了房屋已不存在这一事实,应当对此承担责任;又根据《城市房屋权属登记管理办法》第二十四条“因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等,权利人应当自事实发生之日起30日内申请注销登记”的规定,交通厅公路设计院在取得李某1的原房屋所有权证后应当向市房管局申请注销登记而未申请,亦应当对此承担责任。
(五)定案结论
成都市武侯区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决:……;(二)具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:1.主要证据不足的;……”的规定,作出如下判决:
撤销被告成都市城乡房产管理局于2008年3月14日向张某1颁发的成房权证监证字第1XXXXX2号房屋产权证。
案件受理费50元,由被告成都市城乡房产管理局负担。
(六)解说
房屋的登记审查,单纯的形式审查标准已难以维护房屋登记行为的公信力。因此,对于房屋登记,比较常见的两种代表性观点,一是实质审查,二是以形式审查为主,实质审查为辅,即合理审慎审查。一般认为,形式审查是指登记机构仅对申请人提交的材料是否齐备、合法等进行审查,而不及于实体法律关系或物权变动原因,而实质审查须兼顾二者。鉴于实质审查说缺少明确的立法依据与配套登记制度支撑,超越了现行登记机构的能力和职责范围,于是有观点主张,基于《物权法》和《房屋登记办法》搁置了登记审查标准分歧,仅规定了不同情形下登记机构的具体职责,故应从登记的程序与要件上以合理理性人的角度来界定,即所谓的要件审查或混合审查标准。房屋登记机关在行政登记时则应兼顾效率和公平原则。具体到审判实践,如何界定房屋登记机关在房屋登记时是否尽到合理审慎审查义务应当结合案件具体情况在原则范围内予以灵活评判。本案的争议焦点在于房屋登记机关未到实地查看,对已灭失的房屋进行登记是否尽到合理审慎审查义务;若因相对人或利害关系人过失导致房屋登记机关将已灭失的房屋错误登记,房屋登记机关是否承担赔偿责任以及房屋登记行是否应被撤销。
1.房屋登记行为合法性的评判标准
房产登记,是登记机构依当事人申请,对当事人之间的民事法律关系状态加以记载,予以认可和证明的一种行政行为。房产登记不创设权利义务,仅产生公示、公信效力。这一法律功能决定了房产登记机构依法为登记行为时,完全不享有自由裁量权,只是依法对申请人提交的登记申请及材料履行形式审查以及合理、审慎注意义务。因此,房产登记行为是否合法,评判标准在于房产登记机构是否正确履行法定职责,是否尽到合理、审慎注意义务。房产登记,登记机构除应当到实地查看情况外,主要是对申请材料作书面审核、法定形式及要件审查,申请登记材料的真实性、合法性和有效性由申请人负责。房产登记实务中,会出现形式与实质不一致的情形,即从形式要件上看是符合登记条件的,但与真实事实不一致。形式与实质的不一致,必然导致登记结果错误。
2.房产登记机关尽到合理审慎审查义务的评判标准
申请人提供的权属证明和其他必要材料,是房产登记机构的法定职责。《中华人民共和国物权法》第十二条规定,登记机构应当履行查验申请人提供的权属证明和其他必要材料的职责;《城市房地产权属登记管理办法》第十三条规定,权利人(申请人)申请登记时,应当向登记机关交验单位或者相关人的有效证件;《房屋登记办法》第十八条规定,房屋登记机构应当查验申请登记材料。上述规定表明:房产登记机构查验对象是物证(房屋)和书证(登记材料)。查验物证、书证,应当遵循合法、合理、审慎原则,仅就有关登记事项询问申请人,如实、及时登记有关事项;对申请登记材料齐全且符合法定形式、申请人与依法提交的材料记载的主体一致、申请登记的房屋与房屋登记簿记载一致、申请登记的内容与有关材料证明的事实一致、申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突、不存在法定不予登记情形的,应当予以登记。具体到本案,市房管局针对张慧芳的继承转移登记申请,在作出登记前是否应到实地查看成为审查市房管局是否尽到审慎审查义务的重要内容。根据《房屋登记办法》第十九条“办理下列房屋登记,房屋登记机构应当实地查看:(一)房屋所有权初始登记;(二)在建工程抵押权登记;(三)因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记;(四)法律、法规规定的应当实地查看的其他房屋登记”的规定,张慧芳申请的继承转移登记并不在“应当”实地查看范围内,虽然房屋灭失,但由于交通厅公路设计院在收回李某1房产证后并未依法到市房管局办理注销登记,因而判断市房管局不可能知道涉案房屋已被回购、存在利害关系人的情况,故而认定市房管局尽到了审慎审查义务。
3.房产登记程序合法、结果错误的责任划分及裁判
登记行为和结果,是登记申请人和登记机构的互动行为,是合法与正确的结合。房产登记行为合法,不能保证登记结果正确;登记行为不合法,也不能必然导致登记结果错误;登记材料虚假,登记结果必然错误;登记材料真实,不能保证登记结果正确。因此,一项房屋登记行为存在合法但不正确的情况。具体到本案,张某1在申请补发涉案房屋的所有权证时,房屋已被拆迁,市房管局仍然颁发了新的房屋所有权证,该事实导致市房管局的房屋权属转移登记行为错误,应当予以撤销。但市房管局在此次登记行为中已尽到了审慎审查义务,并无过错,不应承担赔偿责任。而张某1应当对在申请补证时隐瞒了房屋已不存在这一事实承担责任,交通厅公路设计院应对其未申请注销登记承担责任。
由此看出,认定房屋登记行为是否合法,不仅应从其程序上进行审查,还应结合事实对其登记结果正确与否进行评判,以此综合认定房屋登记行为的合法性。由于法律没有规定行政机关必须进行事实审查,故此类案件在程序上合法,在事实上却并不合理,无对应实体权利的房屋产权证实际应属无效,涉及其相关的变更登记均应无效。
(四川省成都市武侯区人民法院 郭佳)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第345 - 350 页