(一)首部

1．裁定书字号：北京市石景山区人民法院(2010)石行初字第3号行政裁定书。

2．案由：土地行政受理。

3．诉讼双方
原告：白某，男，1931年出生，汉族，首钢退休工人，住北京市石景山区。
委托代理人：白某1，1962年出生，汉族，住北京市石景山区。
委托代理人：邰某，1968年出生，汉族，住北京市石景山区。
被告：北京市国土资源局，住所地：北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人：魏某，该局局长。
委托代理人：杨某，北京市国土资源局石景山分局干部。
委托代理人：张永魁，北京市展达律师事务所律师。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；代理审判员：杨洁；人民陪审员：杨书锐。

6．审结时间：2010年4月9日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
被告北京市国土资源局作出的《土地权属争议案件受理通知书》(京石国土籍(受)[2008]字第0XX2号)。

2．原告诉称
我因与邻居存在土地纠纷，于2007年12月12日向北京市国土资源局石景山分局(以下简称区国土分局)提交《土地权属争议调查处理申请书》。区国土分局当日为我办理了《石景山区国土行政服务事项收件单》。但当日下午该局工作人员又以电话方式告知我，因提交材料不符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，要求我把收件单交回，将材料取回改正后重新办理。次日，我将收件单交回，并取回申请书。当日下午我再次向区国土分局提交了第二稿的申请书，但该局以我所依据的土地证根据《北京市农村建房用地管理暂行办法》有关规定已失效为由拒绝接收。我后来并没有查到该法规。2007年12月18日，我第三次向区国土分局提交申请书，该局依然坚持根据上述法规我的土地证已失效，拒绝接收申请书，未予立案。后我经查询才得知该法规已被废止，但区国土分局仍拒绝立案。我曾向国土资源部提出行政复议申请，要求责令区国土分局接收我的申请，予以立案。复议机关要求我必须提供收件单原件，或在将申请书邮寄后，自该局接到之日起超过法定期限不予立案的，才能责令立案。因此我在2008年3月18日向区国土分局邮寄了一份《土地权属争议调查处理申请书》，2008年3月21日被签收，但区国土分局超过法定期限仍未立案，因此我于2008年3月31日将邮件收据及签收的原件邮寄给复议机关。在复议机关的责令下，2008年4月9日区国土分局电话告知我去办理立案手续，2008年4月16日区国土分局作出本案被诉的受理通知书。至此，区国土分局拖延126天才受理我的申请书，严重违反《土地权属争议调查处理办法》中有关立案时限是7日的规定。后区国土分局继续拖延处理我的申请，拖延向北京市石景山区人民政府(以下简称区政府)报送有关处理意见，致使区政府至今也未能对我的申请作出处理决定。现诉至法院，请求：(1)确认《土地权属争议案件受理通知书》(京石国土籍(受)[2008]字第0XX2号)违法；(2)诉讼费用由被告承担。

3．被告辩称
(1)原告起诉超过法定诉讼时效。原告不服北京市人民政府于2009年10月20日作出的《行政复议决定书》，而在2009年1月才提出本案诉讼，超过法定诉讼时效。(2)本案不属于行政诉讼的受案范围。根据土地法律有关规定，土地权属争议由人民政府处理，当事人对政府处理决定不服的，向法院起诉。另根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件调查和调解工作，需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。因此本案被诉的受理行为并非是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。(3)被告下属的区国土分局作出的被诉《土地权属争议案件受理通知书》是正确的。原告虽在2007年12月12日提交了《土地权属争议调查处理申请书》，区国土分局也向其出具了收件单，但因该申请书载明事项不齐全，请求处理对象和具体处理请求不明确，经工作人员与其沟通，原告已于次日交回收件单，并撤回申请。2008年4月9日，原告重新向区国土分局提交申请书，区国土分局经审查认为符合受理条件，于2008年4月16日作出被诉的《土地权属争议案件受理通知书》，并向原告送达。这是完全合法的。原告所称“拖延126天及经复议机关责令受理”等内容没有事实依据。综上所述，请求法院驳回原告起诉。

(三)事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：原告白某原是北京市石景山区高井村农民，1951年“土改”时取得该村99号院的《土地房产所有证》，该证上记载：“一间石板房，地基5厘1毫，地基四至：东至许某1、西至白连才、北至白连才、南至李某，地基长宽尺度：长1.285丈、宽2.39丈，地基私有。”后全家搬离该村，原告亦参加某工厂招工，转为工人。该房屋因年久失修倒塌。
因白某与邻居许某1对该房屋宅基地发生纠纷，白某于2007年12月12日向区国土分局提交《土地权属争议调查处理申请书》，区国土分局当日接收该申请，并向白某出具收件单，后区国土分局发现该申请不明确、材料不完整，遂以电话方式与白某沟通。次日，白某向区国土分局交回收件单，取回申请书。
2008年3月18日，白某以邮寄方式再次向区国土分局提交《土地权属争议调查处理申请书》。3月21日区国土分局收到该申请，因需要核实申请书内容及相关材料，通知白某于4月9日正式向其提交申请书及相关材料，并于当日正式接收申请后向白某出具了收件单。2008年4月16日，区国土分局向白某作出了本案被诉的《土地权属争议案件受理通知书》(京石国土籍(受)[2008]字第0XX2号)：“白某：你申请石景山区高井南街99号与许某1土地权属争议调查处理一案，经审查，符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件，我局已受理，特此通知。”
2009年8月2日，白某以区国土分局对其提出的申请拖延126天才予受理，给其造成损失为由，向区国土分局提出《违法侵权赔偿申请书》，要求给予国家赔偿。2009年8月17日，区国土分局作出《关于对白某提出的〈违法侵权赔偿申请书〉的答复意见》：“经调查核实，我分局工作人员在处理您申请事项过程中无不当行为，您提出的违法侵权赔偿申请的内容不符合国家赔偿相关规定。”白某对此不服，于2009年8月27日以北京市国土资源局为被申请人，向北京市人民政府提出行政复议申请，复议请求：撤销上述答复意见，责令进行国家赔偿。2009年10月20日，北京市人民政府作出《行政复议决定书》，认定北京市国土资源局不存在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的违法情形，也未对白某合法权益造成实际损害，作出的有关答复意见符合《国家赔偿法》的相关规定，决定予以维持。
白某遂于2010年1月提出本案行政诉讼。
另查明，区国土分局属于北京市国土资源局的派出机构，不具备独立行政执法主体资格，其以自身名义作出的行政行为，由北京市国土资源局承担法律责任。
上述事实有下列证据证明：
1．原告提交的《土地权属争议调查处理申请书》、相关证据材料及《石景山区国土局行政服务事项收件单》各1份。
2．《土地权属争议案件受理通知书》。
3．行政服务事项签收单。
4．2007年12月12日的收件单。
5．1951年《土地房产所有证》。

(四)判案理由
北京市石景山区人民法院经公开审理认为：由于北京市国土资源局下属区国土分局作出的《土地权属争议案件受理通知书》属于行政机关处理土地权属争议执法程序中的一部分，并不是行政机关执法行为的最终结果，不具有最终性，故对白某的起诉不予支持。

(五)定案结论
北京市石景山区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第(二)项的规定，作出如下裁定：
驳回原告白某的起诉。

(六)解说
正确认识土地行政主管部门对当事人提出的土地权属争议申请作出的受理行为的性质，确定该受理行为是否属于行政诉讼受案范围是解决本案的核心焦点。在审理过程中，有一种观点认为，该土地行政受理行为影响了白某的权利、义务，应当属于行政诉讼的受案范围。但笔者认为，本案中，土地行政受理行为不是成熟的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。
1．“行政行为成熟原则”的理解与认识
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定，行政诉讼的审查对象应当是具体行政行为。根据行政法法理，具体行政行为是指行政主体在行政管理活动中，针对特定人、特定事项，单方行使行政职权，作出的实际影响或确定公民、法人或其他组织权利、义务关系的行为。它的构成要件之一就是必须直接确定或影响公民、法人或其他组织的权利、义务关系。这被称为“行政行为成熟原则”。
在我国的行政法与行政诉讼法法理中，“行政行为成熟原则”一般被表述为：被指控的行政行为只有对行政相对人的权利、义务产生实际不利影响并适于人民法院审查时，时机才算成熟，行政相对人才能提起行政诉讼，人民法院才能进行审查。该原则又被称为“诉讼时机成熟原则”。尽管我国行政诉讼法中没有明确规定“行政行为成熟原则”，但我国相关司法解释中对该原则的内容进行了表述性规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：“(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”该项规定的行为就是指尚在形成过程中的，还未成立，没有最终触及当事人权利、义务的行为。“行政行为成熟原则”最早是由美国法院的判例所确立的一个程序原则，要求案件必须发展到能够起诉的阶段，才能提出控诉，否则法院不受理。该原则确立的理论基础在于，行政诉讼是解决行政争议、对行政相对人的合法权益予以救济的活动。救济的原因是行政机关的行政行为对相对人的权利、义务产生了实际不利的影响。行政相对人请求审查的对象与人民法院予以审查的对象，应是行政机关已经实施终了的行政行为，而不是正在实施过程中的还没有成立的行为或者正在行政机关内部运行的行为。因此我国人民法院审理行政诉讼案件必须遵守“行政行为成熟原则”。
2．“行政行为成熟原则”的审查
具体行政行为是否成熟可以从实质和形式两个方面进行审查。
(1)从实质上，应审查行政行为是否对当事人产生了实际不利的影响。这是审查行政行为是否成熟的一个重要标准。之所以将对当事人的权利、义务产生实际不利影响作为判断行政行为成熟的一个实质标准，是因为行政诉讼的一个重要目的就是消除非法行政行为对当事人权利、义务产生的不利影响。如果某一行政行为还没有发展到对当事人产生实际不利影响，提起行政诉讼就没有意义。对当事人的权利、义务产生不利影响，主要是指因行政行为的实施，导致当事人权利、利益、名誉、地位受损，或义务的承担、加重等，如行政机关的决定增加了当事人的负担，限制、减少或剥夺了当事人的权利或利益，改变了当事人的法律地位等，均视为对当事人产生了实际不利影响。
(2)从形式上，应审查行政行为的实施是否形成最后决定。行政机关实施一个具体行政行为往往要经历许多步骤。人民法院在行政机关走完全部过程作出最后决定以前，通常不加干涉。不过，行政决定的程序非常复杂，这就给审查某个决定是否为最后决定带来困难。一般可以根据一个指导性的原则作为参考，即：如果法院的审查可能打乱行政机关作出决定的程序，则行政机关还没有作出最后决定。当然，由于行政机关执法的复杂性，仅有这个指导性原则在司法实践中还远远不够，还要针对实践中的各种情况结合法律规定进行具体分析：1)如果行政机关经历正式程序，作出一个肯定性或否定性决定，并告知行政相对人，则该决定为最后决定。2)如果行政机关在实施行政行为过程中漏掉一些相关步骤，但作出一个肯定性或否定性决定，并告知行政相对人，则该决定也为最后决定，步骤上的缺失可作为证明最后决定违法的理由而存在。3)行政机关在实施行政行为过程中的预备性、中间性和程序性的决定，不属于最后决定，如违法，应在最后决定作出后，和最后决定一起接受司法审查。但是，如果行政机关在作出最后决定前作出一个或几个独立的实体决定，则该实体决定可视为最后决定。这就出现了几个最后决定混合的现象，不过，它们之间是存在关联性的。例如，税务机关在对某公司偷税行为作出处罚之前，先对该公司的银行账户作出冻结的保全决定，并告知该公司。在这里，冻结公司银行账户的保全决定与最终的处罚决定是两个相互独立又存在紧密联系的决定，该公司如对保全决定与处罚决定不服，均可以提起行政诉讼。4)如果行政相对人申请行政机关颁发许可证和执照，或者申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责等，行政机关没有作出明确的拒绝决定，但拖延不办，则自法定期限届满之日起，推定有一个不作为的最后决定存在，行政相对人可以就此提起行政诉讼。这里的“法定期限”，如果单行法律、法规、规章及其他规范性文件有规定的，则按其规定办；如果单行法律、法规、规章及其他规范性文件没有规定的，则以《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条所规定的60日为准。当然，情况紧急的除外。5)行政机关经历非正式程序作出决定，即使经历非常简便的程序作出决定但要付诸实施，或者行政机关对相对人采取紧急处置措施的，这些均视为最后决定，等等。总之，最后决定的标准是难以准确界定并无法列举穷尽的，只能做一些描述，并应将其与实质性标准结合起来，用以判断行政行为是否已经成熟到适于接受司法审查。
3．“行政行为成熟原则”在本案中的运用
本案中，《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《土地权属争议调查处理办法》(国土资源部令第17号)第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法做出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府做出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定书。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”
根据上述法律、规章的有关规定，对土地权属争议案件有权对外作出影响当事人实体权利、义务的处理决定的机关是人民政府，国土资源部门仅是进行内部调查和拟定意见的部门。由国土资源部门拟定，最后以人民政府名义作出的土地权属处理决定或对土地权属争议申请不予受理的决定，是对当事人权利、义务产生实际影响的具体行政行为，符合“行政行为成熟原则”，是可诉的。而本案被诉的受理通知，仅是行政机关在对土地权属争议作出最后处理决定之前的一个程序性行为，它产生的法律效果是对案件予以受理。但行政机关执法程序还没有结束，根据相关规定，受理之后有关部门还需要调查、拟定意见，再报人民政府作出对外发生法律效力的决定，因此本案被诉的受理通知仅是一个不对当事人权利、义务产生实际影响的不成熟的行政行为，不是符合“行政行为成熟原则”的真正的具体行政行为，故不属于行政诉讼的受案范围。如果当事人认为在受理过程中，行政机关有拖延受理等违法情况，应在成熟的处理决定正式作出后，以行政机关在受理过程中存在程序违法为由，一并提出。
4．本案中“行政行为成熟原则”的辨析
在本案审理过程中，曾有一种观点认为：虽然一般来讲土地行政主管部门对于土地权属争议申请作出的受理行为是一种程序性行为，但在本案中，被告故意拖延向人民政府上报处理意见，致使最终成熟的具体行政行为迟迟无法作出。如果在这种情况下这种受理行为不可诉，那么当事人如在受理过程中权利受到影响将无法得到司法救济，同时也将使司法审查的目标落空，因此本案被诉的土地行政受理行为应当属于行政诉讼的受案范围。
笔者不同意这种观点。《土地权属争议调查处理办法》(国土资源部令第17号)第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”根据上述规定，土地行政主管部门受理土地权属争议申请后，调查及提出处理意见的期限一般应是6个月，即使情况复杂，也只能“适当延长”。该条虽然没有明确规定“适当延长”的具体期限，但就本案的案情来讲，根据比例原则的精神，延长期限也不应长于6个月。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(三)项的规定，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：“(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”。如果相关行政机关确实存在故意拖延处理的情况，人民法院可以以故意拖延处理属于行政不作为为由，判决相关行政机关在一定期限内履行法定职责。在相关行政机关履行法定职责，最终作出成熟的具体行政行为后，如果当事人仍认为相关行政机关在包括受理行为在内的执法程序中存在违法等情况，还可以通过对成熟具体行政行为提起行政诉讼等方式寻求司法救济，其自身的权利并不会受到损害。而法院司法权对行政机关行政权的司法监督也不会落空。所以笔者认为，行政机关对权属争议申请进行行政受理后，在调查和提出处理意见过程中，即使确实存在故意拖延的情况，也不会构成人民法院对行政受理行为适用“行政行为成熟原则”进行审查的否定。
本案中，法院认定被诉的土地行政受理行为不是有关行政机关执法行为的最终结果，不具有最终性，对白某的起诉不予支持，是正确的。
5．本案中“行政行为成熟原则”以外的其他问题
本案中除了被诉的土地行政受理行为是否符合“行政行为成熟原则”，是否属于行政诉讼受案范围这一核心焦点问题之外，还有两个问题也显露出来：第一，如何认识行政机关作出的行政赔偿行为的性质及对行政赔偿的救济方式；第二，本案是否超过起诉期限。
(1)行政赔偿行为的性质与救济方式的认识与理解
行政赔偿行为不同于一般的具体行政行为，它是行政赔偿义务机关因违法的具体行政行为侵害当事人的合法权利而进行的行政救济行为，属于由国家赔偿法规范的国家赔偿行为。
对于行政赔偿行为本身的救济途径也不同于对一般具体行政行为的救济。《国家赔偿法》第十三条、第十四条规定：赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。”
根据上述法律规定，当事人对于行政赔偿义务机关作出的有关行政赔偿决定或者不予赔偿的决定不服，只有三种救济途径：第一，在对侵害自己合法权利的具体行政行为提出行政复议申请的同时，一并向复议机关提出附带行政赔偿请求；第二，在对侵害自己合法权利的具体行政行为提出行政诉讼的同时，一并向人民法院提出附带行政赔偿诉讼；第三，单独向人民法院提出行政赔偿诉讼。以上三种救济途径，无论哪一种都是针对具体行政行为进行复议或诉讼，而不是针对行政赔偿义务机关作出的行政赔偿决定或不予赔偿决定行为进行复议或诉讼。因此，行政赔偿决定或不予赔偿决定作为行政救济行为，其性质不同于一般具体行政行为，它本身是不可复议或诉讼的。
至于国家赔偿法中有关刑事赔偿和因人民法院审判行为引发的国家赔偿案件适用复议程序的问题，由于刑事行为和人民法院审判行为与行政行为并不属于同一种法律关系，其适用的复议程序也不是行政复议程序而是单独的国家赔偿复议程序，所以不能与具体行政行为的行政赔偿问题相混淆。
本案中，2009年8月2日，白某向区国土分局提出《违法侵权赔偿申请书》，要求给予国家赔偿，其法律性质应当是单独向行政赔偿义务机关提出的行政赔偿申请。2009年8月17日，区国土分局作出《关于对白某提出的〈违法侵权赔偿申请书〉的答复意见》，其法律性质应当是不予赔偿决定行为。2009年10月20日，北京市人民政府作出《行政复议决定书》，维持了区国土分局作出的答复意见。根据前文对行政赔偿行为性质及救济途径的分析，北京市人民政府作出的该《行政复议决定书》实际上是不妥的，它将行政赔偿行为等同于一般具体行政行为进行复议并作出维持决定，混淆了行政赔偿行为与一般具体行政行为的关系。
由于本案中当事人只是在陈述事实时提到北京市人民政府作出的《行政复议决定书》的内容，并未对该复议决定直接提出诉讼，因而虽然该行政复议决定不妥，但法院未予处理，这是正确的。
(2)本案是否超过了起诉期限
如前文所述，行政赔偿行为与一般具体行政行为在法律性质上是不同的。在本案中，虽然白某在提出本案诉讼前曾就区国土分局作出的行政赔偿行为提出行政复议申请，北京市人民政府亦对该行政赔偿行为作出行政复议决定，但白某在本案中是对区国土分局的土地行政受理行为提出行政诉讼，未对区国土分局作出的行政赔偿行为提出行政诉讼。虽然区国土分局作出的行政赔偿行为是对土地行政受理行为的一种救济行为，但土地行政受理行为与行政赔偿行为在法律性质上却不属于同一种法律关系，所以白某对土地行政受理行为提出行政诉讼的起诉期限不应受到北京市人民政府对行政赔偿行为作出行政复议决定行为的影响。
本案中，法院未认定白某的起诉超过起诉期限是正确的。
综上所述，本案法院作出裁定驳回起诉的裁判结果是正确的。
（北京市石景山区人民法院　滕恩荣）