(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省连城县人民法院(1996)连法行初字第4号。
二审判决书:福建省龙岩市中级人民法院(1997)岩行终字第4号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):邱某,男,1958年8月18日出生,汉族,连城县实验小学教师,住连城县。
一、二审委托代理人:吴长远,龙岩正纬律师事务所律师。
二审委托代理人:杜春林,龙岩天元律师事务所律师。
被告(上诉人):连城县人民政府。
法定代表人:黄某,县长。
一审委托代理人:江发春,龙岩春兴律师事务所律师。
第三人(上诉人):邹某,男,1938年8月17日出生,汉族,连城县技术监督局干部,住连城县。
二审委托代理人:罗明厚,连城县莲峰法律服务所法律工作者。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省连城县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:吴大鹏;审判员:杨义龙;代理审判员:陈纬华。
二审法院:福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:蒋柏生;代理审判员:刘伟光、廖先传。
6.审结时间
一审审结时间:1996年11月12日。
二审审结时间:1997年3月26日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:1995年12月12日,连城县土地管理局认定原告采取欺骗手段骗取土地使用证,依据《经济合同法》第七条和《福建省土地登记办法》第二十六条规定,以连土(1995)68号请示,报请被告注销原告连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证。1996年6月1日,被告作出连政(1996)综208号批复,注销原告连国用(1994)字第0XXX0号土地使用证。为此,原告不服该批复,向连城县人民法院起诉,诉请撤销连政(1996)综208号批复。
(2)原告诉称:1993年3月,李某将拆迁安置用地120平方米转让原告。原告支付定金2 400元后,将其中的60平方米土地转让第三人。1994年9月,原告与李某签订了“卖断字契”,并付清了地价款。1994年11月,原告持该转让地块的建设用地许可证和建设许可证,与连城县土地管理局签订了国有土地使用权出让合同后,申请土地登记,取得连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证。因此,被告认为原告采取欺骗手段骗取土地使用证缺乏事实根据,据此注销原告的土地使用证与法相悖。
(3)被告辩称:原告和第三人共同购买李某的拆迁安置用地120平方米。原告串通李某骗取中证人、在场人签字,假造卖契,并凭假卖契骗取土地出让合同。依据《经济合同法》第七条规定,该合同为无效合同。原告凭无效的出让合同取得的土地使用证没有法律效力。为此,被告根据连城县土地管理局的请示,依照《福建省土地登记发证办法》第二十六条规定,批复注销原告以欺骗手段取得的连国用(1994)字第0XXX0号土地使用证是正确的,请求予以维持。
(4)第三人述称:第三人已购买李某拆迁安置用地120平方米中的60平方米土地。原告隐瞒第三人,骗取李某的假卖契和建设用地许可证以及建设许可证,与连城县土地管理局签订该120平方米的土地使用出让合同是违法的。原告凭该出让合同取得的连国用(1994)字第0XXX0号土地使用证,直接侵犯了第三人享有的60平方米的土地使用权,没有法律效力,被告予以注销合法。
2.一审事实和证据
连城县人民法院经审理查明:1993年3月,李某将政府安置拆迁的建房用地转让给原告邱某。1994年2月,原告又将其中一半用地转让第三人邹某。同年4月,原告与李某签订“杜断卖契字”,为便于第三人办理过户手续,在卖契上签有第三人的名字,并将签约时间写为1993年4月21日。第三人建好墙基后,同意将地退还原告,但双方就补偿的价款问题意见不一。1994年9月20日,原告与李某重新签订“卖断字契”,该卖契除没有第三人的名字和签约时间提前至1992年12月20日外,其余内容一致。1994年11月,原告凭此卖契和李某提供的有关证件,与连城县土地管理局签订土地出让合同,并取得土地使用证,证号为连国用(1994)字第0XXX0号。1996年3月。第三人以该地系其与原告共买为由,向连城县土地管理局提出异议。连城县土地管理局以原告凭假卖字契骗取土地出让合同和土地使用证为由,依据《经济合同法》第七条和《福建省土地登记发证办法》第二十六条的规定,报请连城县人民政府注销原告领取的国有土地使用证。1996年6月1日,被告连城县人民政府以连政(1996)综208号批复,同意注销邱某连国用(1994)字第0XXX0号土地使用证。
上述事实有下列证据证明:
(1)1994年2月6日邱某与邹某签订的协议书。
(2)1994年4月21日邱某、邹某与李某签订的“杜断卖契字”。
(3)1994年9月20日邱某与李某签订的“卖断字契”。
(4)1994年11月17日邱某与连城县土地管理局签订的土地使用权出让合同。
(5)连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证。
(6)连城县人民政府1996年6月1日作出的连政(1996)综208号批复。
(7)当事人的陈述和李某的证言。
3.一审判案理由
连城县人民法院经审理认为:原告邱某系向李某协议转让宅基地后,再转让一半给第三人邹某的。在第三人无意承买的情况下,李某与原告重订协议,并向连城县土地管理局办理过户手续合理合法。被告连城县人民政府同意连城县土地管理局报请的以《经济合同法》为依据认定转让协议无效注销原告的土地使用证,属适用法律错误。
4.一审定案结论
连城县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目、第二目之规定,判决如下:
撤销连城县人民政府于1996年6月1日作出的连政(1996)综208号关于同意注销邱某连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证的批复。
案件受理费100元,由连城县人民政府负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人连城县人民政府诉称:1994年2月6日的协议书和4月21日的“杜断卖契字”表明邱某与邹某共同购买李某转让的安置用地120平方米;邹某已在购买60平方米土地上砌基浇铸地梁,实际取得了该地使用权;邱某凭1994年9月20日与李某订立的假契和李某的建设许可证以及建设用地许可证,与连城县土地管理局签订出让合同,骗取土地使用证的行为,违反了《福建省土地登记发证办法》第二十六条规定。上诉人根据连城县土地管理局的请示报告,批复注销邱某的连国用(1994)字第0XXX0号土地使用证是合法的。原判认定事实不清,认为上诉人适用法律错误不当,请求撤销原判,维持其作出的具体行政行为。
2.上诉人邹某诉称:1994年4月21日,邱某、邹某与李某签订“杜断卖契字”,共同购买李某的拆迁安置用地120平方米,并在购买的土地上共建墙基。1994年9月20日,邱某未征得其同意,单独与李某订立协议,隐瞒双方共同购买的事实,与连城县土地管理局签订国有土地使用权出让合同,骗取国有土地使用证的行为违法。原判认定事实不清,适用法律不当,撤销被告对邱某作出的具体行政行为错误。请求撤销原判,维持被告作出的连政(1996)综208号批复。
3.被上诉人邱某辩称:李某没有与邹某发生转让土地使用权的法律关系;1994年4月21日被上诉人和邹某订立的“杜断卖契字”因未办理过户手续,转让不能成立。1994年11月17日,被上诉人与连城县土地管理局签订国有土地使用权出让合同,交纳了出让金9 600元,并凭生效的国有土地使用权出让合同申请办理土地登记,依法取得连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证书。因此,被上诉人不存在骗取土地使用证书的行为。连城县人民政府对其作出的具体行政行为缺乏事实根据和法律依据。原判认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求驳回上诉,维持原判。
(四)二审事实和证据
龙岩市中级人民法院经审理查明:1992年12月2日,连城县房地产综合开发公司及其李彭分公司与李某签订拆迁征用协议书,约定在豸东规划小区内安置120平方米给李某作宅基地。1993年3月,经口头协议,李某将安置用地以每平方米170元的价格转让给邱某。邱某当即付给李某定金2 400元。1993年9月16日,连城县人民政府作出连政(1993)土65号批复,同意征用莲峰镇李彭村车田段处耕地面积960平方米,作为连城县房地产综合开发公司安置李某等8户的建房用地,其中李某的安置用地面积为120平方米,该批复明确该用地属行政划拨性质,不得进行转让、出租、抵押等活动。1994年2月6日,邱某与邹某书面协议,将李某转让的一块地基以每平方米170元的价格转让一半给邹某。事后,邱某、邹某先后共同给付李某绝大部分地价款。1994年5月21日,连城县土地管理局核发闽土连字(1994)第127号建设用地许可证给李某,同意李某使用李彭村车田段耕地120平方米建住宅,有效日期至1995年5月20日止,1994年8月5日,李某立“杜断卖契字”,该契言明邱某、邹某以人民币21 259元承买李某的安置用地,但立契的时间写成1993年4月21日。邱某、邹某除410元待李某办妥用地手续再付外,当场给付李某剩余的购地款。事后,邱某、邹某在各自购得的土地上同时施工。邱某砌基后已建筑一层房屋。邹某浇铸地梁后,因大门朝向与邻居发生争执而停工,并欲将该地块转让他人。邱某不同意邹某转让。为此,邱某隐瞒邹某于1994年9月20日要求李某另立“卖断字契”,该契除没有邹某的名字和立契时间写为1992年12月20日外,其余内容与李某所立“杜断卖契字”一致。1994年11月9日,连城县建设委员会颁发94070号建设许可证给李某,同意李某在批准用地面积120平方米内建造住宅。同月17日,邱某与连城县土地管理局签订国有土地使用权出让合同,该合同确定出让给邱某的地块位于莲峰镇李彭村车田段,面积为120平方米,用途系建设住宅,出让年限为70年,出让金为每平方米人民币80元。邱某向连城县地产公司交纳出让金9 600元后,凭出让合同向连城县土地管理局申请土地登记。同月下旬,连城县人民政府向邱某颁发了连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证。1995年3月,邹某以邱某骗取土地使用证为由向连城县土地管理局提出异议。连城县土地管理局经调查取证后,于1995年12月12日作出连土(1995)68号关于申请注销邱某户连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证的请示。该请示认为李某120平方米土地实际转让给邱某、邹某,邱因与邹未能就转让土地达成协议而假造卖契,并凭假卖契与连城县土地管理局签订了国有土地使用权出让合同,骗取土地使用证书。依据《经济合同法》第七条和《福建省土地登记发证办法》第二十六条规定,报请连城县人民政府注销该土地使用证书。1996年6月1日,连城县人民政府以连政(1996)综208号批复,同意注销邱某户连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证,并将该批复抄送邱某。邱某不服该批复,于1996年8月9日向连城县人民法院起诉,诉请撤销连城县人民政府作出的连政(1996)综208号批复。
上述事实有下列证据佐证:
1.一审法院采纳的定案证据。
2.连城县房地产综合开发公司及其李彭分公司与李某签订的拆迁征用协议书。
3.连政(1993)土65号征用耕地960平方米作为拆迁安置用地的批复。
4.连城县土地管理局核发给李某的闽土连字(1994)第127号建设用地许可证。
5.连城县建设委员会核发给李某的94070号建设许可证。
6.连城县地产公司收取邱某交纳出让金9 600元的收据。
7.连城县土地管理局作出的连土(1995)68号关于申请注销邱某户连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证的请示。
(五)二审判案理由
龙岩市中级人民法院经审理认为:连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证涉及的120平方米土地,属连城县人民政府批准划拨给拆迁户李某的建房用地。李某未经批准擅自转让该宗土地使用权给邱某、邹某的行为违法,不受法律保护。邱某与连城县土地管理局签订的该宗土地使用权出让合同,既未经连城县人民政府批准,又与法定机关核发给李某的建设用地许可证和建设许可证相矛盾,显属无效。邱某依据上述无效的出让合同取得的连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证缺乏合法依据。连城县人民政府将答复下级机关请示事项的连政(1996)综208号批复直接抄送邱某,违反法定程序,以连土(1995)68号请示所确认的理由作为批复注销邱某的国有土地使用证的依据,不能成立。因此,连政(1996)综208号批复,依法应予撤销。基于连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证的违法性和核发国有土地使用证属县(市)人民政府的职权,连城县人民政府应对连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证重新作出具体行政行为。原判认定事实不清,判决理由不当。
(六)二审定案结论
龙岩市中级人民法院参照《福建省划拨土地使用权管理办法》第四条、第五条和《福建省国有土地使用权出让和转让办法》第十四条、第二十一条规定,依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第二目、第三目、第六十一条第(三)项之规定,判决如下:
1.撤销连城县人民法院(1996)连法行初字第4号行政判决。
2.撤销连城县人民政府1996年6月1日作出的连政(1996)综208号关于同意注销邱某连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证的批复。
3.由连城县人民政府对邱某连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证重新作出具体行政行为。
二审案件受理费100元,由连城县人民政府负担。
(七)解说
1.关于李某转让因拆迁安置的建房用地120平方米给原告和第三人是否合法的问题。
土地使用权转让是指土地使用权出让后,土地使用权受让人将土地使用权再转移的行为,包括出售、交换和赠与。《中华人民共和国宪法》第七条第四款规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定:“符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物的所有权可以转让、出租、抵押。(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;(二)领有国有土地使用证;(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”可见,我国的宪法、法律和法规均明确规定了转让国有土地使用权的具体条件。那么,李某转让其120平方米的国有土地使用权给原告和第三人是否符合上述法定条件呢?从案件事实来看,该120平方米土地系被告于1993年9月行政划拨给李某的拆迁安置建房用地,连城县土地管理局和连城县建设委员会先后颁发了建设用地许可证和建设许可证给李某。但李某既没有按确定的用途砌基建房使用该土地,领取国有土地使用证和地上建筑物的产权证明,也没有依法与连城县土地管理局签订该120平方米国有土地使用权的出让合同,向被告补交土地使用权出让金,因此,李某将该120平方米国有土地使用权转让给原告和第三人属未经批准擅自转让划拨土地使用权的违法行为。
2.关于原告与连城县土地管理局签订的国有土地使用权出让合同是否有效的问题。
土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据国发(1989)49号《关于出让国有土地使用权批准权限的通知》规定,政府对有偿出让国有土地使用权的批准权限,应与行政划拨国有土地使用权的批准权限相同。参照《福建省国有土地使用出让和转让办法》第十四条规定,协议出让国有土地使用权必须经县级以上人民政府批准后,由市、县土地管理部门与受让方签订出让合同。连城县土地管理局明知与原告签订国有土地使用权出让合同所涉及的120平方米属李某非法转让给原告和第三人的建房用地,既没有依法查处李某未经批准擅自转让行政划拨土地的违法行为,也没有报请被告批准收回李某对该土地的使用权,就与原告签订出让合同,显然违反了法律规定。因此,原告与连城县土地管理局签订的国有土地使用权出让合同没有法律效力。
3.关于被告以批复形式注销原告国有土地使用证的合法性问题。
连城县土地管理局认定原告以欺骗手段骗取国有土地使用证,依照《福建省土地登记发证办法》第二十六条规定,报请被告注销原告连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证,从行政执法程序而言是合法的。但是被告没有依照《国家行政机关公文处理办法》第九条第(十)项关于批复仅适用于答复下级机关请示事项的规定,将连政(1996)综208号关于同意注销原告连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证一文仅批复给连城县土地管理局,而是将该批复直接送达原告。这就使该批复丧失了上级答复下级请示事项这一内部行政行为的性质,而成为一种涉及原告权利义务的具体行政行为。该批复既没有涉及事实根据和法律依据,也没有告知诉权诉期。因此,被告以批复的形式对原告作出具体行政行为,无论从内容形式上还是从实体程序上都是不合法的。
4.关于被告应否重新作出具体行政行为的问题。
从一审判案理由来看,一审法院将连城县土地管理局申请被告批准注销原告连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证的请示报告所认定的事实和适用的法律作为被告作出的连政(1996)综208号批复的内容来进行审理判决,显然有失偏颇。行政审判的核心是审查具体行政行为的合法性。本案被诉的具体行政行为应当是被告作出的连政(1996)综208号关于同意注销原告连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证的批复。而被告在该批复中既没有认定事实,适用法律,也没有告知诉权诉期,依法应予撤销。据此,二审法院判决撤销原判,撤销被告对原告作出的具体行政行为是正确的。从案件事实来看,李某未经批准将其拆迁安置的建房用地120平方米转让给原告和第三人违反法律规定,原告与连城县土地管理局签订的国有土地使用权出让合同没有法律效力,原告依据该出让合同取得的连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证依法应予注销。而核发和注销国有土地使用证属被告的法定职权,因此,二审法院判决被告对原告连国用(1994)字第0XXX0号国有土地使用证重新作出具体行政行为是合法的。
(刘伟光)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.1998年经济审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第512 - 518 页