（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：福建省上杭县人民法院（2000）杭行初字第03号。
二审判决书：福建省龙岩市中级人民法院（2000）岩行终字第23号。
3.诉讼双方
原告（被上诉人）：罗某（又名邱某），男，1916年9月30日出生，汉族，住上杭县。
委托代理人（一、二审）：罗某1，男，1935年10月10日出生，汉族，农民，住上杭县，系原告养子。
委托代理人（一、二审）：李伟，男，龙岩杭川律师事务所律师。
被告（上诉人）：上杭县人民政府。
法定代表人：张某，县长。
委托代理人（一、二审）：曹某，男，1974年11月2日出生，汉族，上杭县人民政府法制科科员。
委托代理人（一、二审）：巫某，女，1972年1月25日出生，上杭县党史办公室科员。
5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省上杭县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：谢德祥；审判员：罗金荣、钟谷辉。
二审法院：福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋柏生；代理审判员：丁建岩、廖先传。
6.审结时间
一审审结时间：2000年6月25日（依法延长审限）。
二审审结时间：2000年9月21日。
（二）一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为：2000年1月14日，上杭县人民政府做出杭政（2000）综14号关于“郎官第”房屋产权的处理决定，以“郎官第”已经纳入城市私有出租房屋社会主义改造，将其房产确认为国家所有。“郎官第”房屋原业主罗某不服，于2000年1月17日向上杭县人民法院提起行政诉讼。
2.原告诉称：“郎官第”是其私有房产，由原告出租并收取租金直至1957年，1958年原上杭县城关公社以原告早年入赘中都，“郎官第”系无主财产予以接收，侵占了其合法财产。原告多次申请要求返还无果。2000年1月14日，被告竟然以“郎官第”已纳入私有出租房屋社会主义改造为由，将“郎官第”确认为国有，这无事实依据，于法无据，于理不通，请求法院依法撤销被告做出的杭政（2000）综14号处理决定。主要事实和理由：（1）“郎官第”房屋产权属于原告。“郎官第”房屋原为原告罗某祖父罗某2所有；罗某2死后，由其独生子罗某3即原告罗某的父亲继承下来；罗某3死后，由其独生子即原告罗某继承，行使房屋所有权，进行营业出租。该事实有“上杭县城市历史现状图”、丁某等九人证明等证据证实。（2）1996年2月16日原龙岩地区行署复决公民字（1996）第001号行政复议决定书、上杭县法院（1997）杭行初第04号行政判决书、黄某证明等证据均可证实，原告从1944年开始将“郎官第”出租，一直租到1957年，1958年原城关公社以“郎官第”属无主财产为由予以接收。这在法律性质上属于无主房屋代管的行为，现原告已经申请要求返还，依据房屋代管法律关系的性质，被告具有返还“郎官第”的义务。（3）“郎官第”没有纳入私有出租房屋社会主义改造。1985年2月16日城乡建设环境保护部（85）城住字87号《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》（以下简称87号《处理意见》）第一段写到：“……从1956年起全国设区的市和三分之一以上的县镇陆续进行了私房改造工作，……”，第二段写到：“……还有一些没有进行私房改造的县镇，……”。从87号《处理意见》上述反映的情况可以证实五十年代、六十年代并不是全国所有的城镇都进行了私房改造工作，仍有一些县镇没有进行过私房改造。上杭县档案馆、上杭县志办等都没有关于上杭私房改造这一有重大历史意义事件的记载。被告无法提供有关上杭县开展私有出租房屋改造的证据。退一步说，如果“郎官第”已经纳入私有出租房屋改造，那么，按照当时“国家经租，依租定租”的改造形式，政府应按月付给原告固定的租息，但被告无法提供付给原告租息的任何相关凭证，而事实上原告也未收取任何租息。因此，被告以“郎官第”已纳入私房改造为由将其确认为国有，没有事实根据和法律依据。
3.被告辩称：1994年原告入赘中都改名为邱某后，将“郎官第”全部出租，并收取租金，一直到1957年。按当时政策规定，“郎官第”占地面积446.9平方米，属于改造范围，1958年由原城关公社接收变为公产进行管理，已纳入改造，1964年移交县房管部门管理至今。被告做出的第14号处理决定有充分的事实依据和政策法律根据，请求法院维持14号处理决定，驳回原告的诉讼请求。其主要事实和理由：（1）1944年“上杭县城市历史现状图”只能说明原告原为“郎官第”房屋业主。原告为“郎官第”房屋原业主的事实不能必然得出原告就是“郎官第”房屋所有权人。原告至今提供不出其享有“郎官第”房产权的重要凭证，其主张产权不能成立。（2）“郎官第”已经纳入私有出租房屋社会主义改造。1956年1月18日，中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》（以下简称1956年中共中央批转文件）就提出：“在一两年内完成对私有房产的社会主义改造。”1958年8月6日《人民日报》全文刊发的中央主管机关负责人就城市私有出租房屋的社会主义改造发表的谈话，明确要求：“凡合于改造条件的房主出租的房屋，除因自住房较少，允许房主适当抽一部分调剂外，其余全部进行改造。”根据中央指示精神，1958年中共福建省委批转省委私改办公室《关于对城市私有出租房屋社会主义改造的意见》（以下简称1958年福建省委批转文件）要求福建省私房改造工作“在1958年底以前全部结束”，该意见第二款规定：“我省五市，主要城关集镇私房出租在一百平方公尺以上者进行改造。”“郎官第”房屋地处上杭县城关，属私有出租房产，出租面积多达446.9平方米，符合当时私房改造政策的要求，1958年即被政府接收变为公产，纳入了国家直接经营管理的轨道，从此一直由国家统一管理、统一修缮、统一调配使用，也就是说“郎官第”已经纳入私有出租房屋社会主义改造。（3）87号《处理意见》第一条及其说明第（一）条规定：“被纳入私房改造的房屋产权一律属于国家所有，由房管部门统一经营管理，原房主不得以任何理由往回要房。”被告依据“郎官第”已经纳入私房改造的事实，依照87号《处理意见》上述规定，做出了“郎官第”房产权为国家所有的处理决定。该处理决定有充分的事实依据和政策法律根据，是完全合法正确的。
（三）一审事实和证据
福建省上杭县人民法院经公开审理查明：“郎官第”房屋坐落于上杭县临江镇半边巷东侧，坐北朝南，南至临江路，北至杭小路，占地面积约为446.9平方米，系砖木结构平房。据1944年（民国三十三年）“上杭县城市历史现状图”记载，“郎官第”房屋业主为原告罗某，1944年至1957年均由原告出租管理、收取租金。1958年，该房屋被上杭县原城关公社当做无主财产予以接收管理，1964年移交被告房管部门管理至今，现作公房出租给他人居住。1979年开始，原告多次要求被告归还“郎官第”房产，其中1996年被告曾做出杭政（1996）综189号关于“郎官第”房屋产权继续维持公产现状不变的答复，原告不服提起诉讼，本院（1997）杭行初字第04号行政判决书以被告的189号答复主要证据不足，没有适用法律法规为由判决撤销189号答复，并责令被告重新做出关于“郎官第”房屋产权处理的具体行政行为。被告于2000年1月14日做出本案被诉的杭政（2000）综14号关于“郎官第”房屋产权的处理决定。
上述事实有下列证据证明：
1.1944年“上杭县城市历史现状图”。
2.1979年2月26日罗某陈述及其收租记录。
3.1983年3月16日丁某1等九人证明，1989年3月13日丘某证明，1989年9月23日林某证明以及1989年8月14日黄某回忆书面证明。
4.1996年12月16日龙岩地区行署复议决定书。
5.1964年公产登记簿、公房登记卡。
6.福建省上杭县人民法院（1997）杭行初字第04号行政判决书。
（四）一审判案理由
福建省上杭县人民法院根据上述事实和证据认为：“郎官第”原业主原告罗某从1944年至1957年将“郎官第”房屋出租，1958年上杭县原城关公社以“郎官第”为无主财产予以接收。被告做出的杭政（2000）综14号处理决定认定“郎官第”已纳入私有出租房屋社会主义改造的事实，没有相关证据予以证实，属主要证据不足。因主要证据不足，认定事实不清，被告对“郎官第”房屋产权做出处理时，适用有关私有出租房屋社会主义改造的政策错误。原告认为被告做出的杭政（2000）综14号处理决定缺乏事实依据和法律根据，要求撤销该处理决定，理由正当，本院予以支持。
（五）一审定案结论
福建省上杭县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、二目之规定，判决如下：
撤销被告上杭县人民政府杭政（2000）综14号关于“郎官第”房屋产权的处理决定，由被告上杭县人民政府重新做出处理。
本案诉讼费150元，由被告负担。
（六）二审情况
1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审被告）诉称：“郎官第”属私房改造对象，在1958年被政府接收，符合当时的私房改造政策规定，政府接收正确，原判撤销被告杭政（2000）综14号处理决定错误，请求撤销原判，维持杭政（2000）综14号处理决定。
（2）被上诉人（原审原告）辩称：上杭县未进行私房改造，“郎官第”在1958年是被政府当做无主财产接收的，原判正确，请求予以维持。
2.二审事实和证据
二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
二审判案理由与一审判案理由相同。
4.二审定案结论
福建省龙岩市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费100元，由上诉人负担。
（七）解说
1.原告与被告之间有关“郎官第”房屋产权的争议属于何种性质的房产纠纷。法院经审理查明，“郎官第”房屋由原告出租、收租到1957年，1958年被上杭县城关公社当作无主财产予以接收。从这一事实出发，原告与被告之间的争议性质上属于历史遗留房产纠纷中的房屋无主代管纠纷，即原告要求被告返还被代管的房产，而被告坚持认为“郎官第”已为公产，拒不返还。历史遗留的代管房产纠纷，主要包括弃留代管，即解放初期对国民党去台人员弃留房产的代管；无主代管，即国家政府依法对无主房屋实行的代管；委托代管，即公民之间依约定委托对方代管的房屋。本案中原上杭城关公社1958年接收“郎官第”就是无主代管性质。诉讼中，被告回避1958年接收系无主代管的事实，认为与原告之间的争议系私房改造遗留下来的房产纠纷问题，认定“郎官第”已纳入城市私有出租房屋社会主义改造，但被告对认定的事实无法提供充分的相应证据证实，存在举证不能的问题，依据行政诉讼举证责任倒置原则，被告只能承担败诉的法律后果。
2.被告是否具备做出杭政（2000）综14号处理决定的主体资格问题。本案系历史遗留下来的房屋无主代管纠纷，属于落实私房政策的范围。落实私房政策的房产纠纷，由人民政府主管部门处理。1987年10月22日最高人民法院和城乡建设环境保护部联合发出法（研）发（1987）30号《关于复查历史案件中处理私人房主有关事项的通知》明确规定：“人民法院在审理房屋案件中，遇到有关落实私房政策的案件，……应移送当地落实私房政策部门办理。”所以，原被告之间有关“郎官第”产权纠纷应由落实私房政策部门办理，原告不能通过民事诉讼途径进行救济。本院（1997）杭行初第04号判决已查明1989年9月30日，上杭县落实房产政策领导小组办公室曾批复原告，因其未提供相关房权依据，“郎官第”作为公产维持现状。作为主管落实私房政策的职能机构上杭县落实房产政策领导小组办公室已被撤销，其落实私房政策的职权自然由上杭县政府继承。被告做出的杭政（2000）综14号处理决定是根据本院已生效的（1997）杭行初第04号判决书有关责令其重新做出具体行政行为的判决以及行使落实私房政策职能而做出的，被告具备本案被诉的行政行为主体资格。
3.“郎官第”房产纠纷究竟如何解决。原告从1979年开始，几经申请，几经诉讼要求政府返还“郎官第”，至今问题还未得到解决；上杭县政府及其有关部门从1989年到2000年，就“郎官第”问题做了三次答复，做出一次处理决定，即杭政（2000）综14号处理决定，两次被法院责令重新做出具体行政行为，其中包括本案法院判决被告重新做出处理。被告至今未做出相关处理，致使“郎官第”房屋产权归属一直处于不确定状态。前面已提及，原告不能通过民事房产确权诉讼进行救济。虽然，对“郎官第”房产做出的具体行政行为，原告不服可提起行政诉讼，但是，基于法院行政审判权的有限性，以审查被诉具体行政行为合法性为原则，不能做出有关房产权归属问题的判决，所以，有关“郎官第”房屋产权归属最终只能由政府确认。只是，被告根据本案判决重新做出处理，依照《行政诉讼法》第五十五条的规定，不得以同一的事实和理由做出与杭政（2000）综14号处理决定基本相同的具体诉讼行政行为。被告应秉着依法行政，尊重历史，遵守有关房屋代管政策法律法规的精神，确实解决好“郎官第”产权纠纷，以维护政府形象和政府权威。
（谢德祥 张海标）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2001年商事暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第708 - 712 页
