（一）首部

1. 判决书字号：
一审判决书：如皋市人民法院（2012）皋行初字第0038号。
二审判决书：南通市中级人民法院（2013）通中行终字第0007号。

2.案由：认为收回国有土地使用权违法。

3.诉讼双方：
原告（上诉人）张某。
原告（上诉人）张某2。
二原告的委托代理人（上诉人）戴俊，江苏濠阳律师事务所律师。
被告（被上诉人）如皋市国土资源局，住所地如皋市大司马路55号。
法定代表人石某，如皋市国土资源局局长。
委托代理人吴迂，江苏冠华律师事务所律师。
委托代理人张某3，如皋市国土资源局干部。
第三人（被上诉人）秦某。
委托代理人唐斌。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织：
一审法院：如皋市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：马跃；审判员：刘斌；人民陪审员：周兴林。
二审法院：南通市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：谭松平；代理审判员：顾春晖、郁娟。

6.审结时间：
一审审结时间：2012年11月1日。
二审审结时间：2013年3月12日。

（二）一审诉辩主张

1. 被诉具体行政行为
2011年11月25日，被告国土局经如皋市人民政府的批准，决定收回出让给秦某使用的位于XX村5组地段5316平方米国有建设用地使用权。

2.原告诉称：
根据生效的（2009）皋东民一初字第0595号民事判决，两原告享有位于XX村5组的5316平方米国有建设用地使用权85%的份额， 3月24日，两原告委托律师在《如皋动态》上发表声明，内容为涉及该不动产的转让、抵押、拆迁等行为均应得到两原告的同意。上述民事判决书已产生物权变动效力，而被告明知两原告享有上述土地85%份额的情况下，未经两原告的同意，未给两原告任何补偿，仅凭占15%份额的第三人的同意，就作出了收回上述土地使用权的行为，该收回土地的行为违反有关法律的规定，严重侵犯了两原告的合法权益。请求确认被告提前收回上述国有土地使用权的行为违法，并撤销该行为。

3.被告辩称：
1、本局收回土地使用权的行为合法。本案所涉土地属于旧城改造范围，本局在相关主体因旧城改造的需要，经合法的批准后，收回相关土地使用权符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定；2、原告并非本案所涉土地依法登记的使用权人，故不能享受法律规定的物权保护；3、生效的民事判决仅确认了原告家人间内部财产权的份额，但该判决并不当然对外产生物权效力，非经物权登记不产生物权效力；4、法律规定收回国有土地使用权具有一定的强制性，本局的收回行为并不侵犯原土地使用权人的合法权益。综上所述，原告的诉讼请求依法不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称：
1、第三人对两原告享有涉案土地享有85%的使用权的事实无异议，但对（2009）皋东民一初字第0595号民事判决书的合法性有异议，该判决书只对原告家族内部有关财产的份额进行了确认，而对原告家族所欠债务未进行处理，该判决书未能体现权利义务一致的原则；2、本案所涉土地使用权是经与原告协商后登记到第三人名下的，第三人取得该幅土地的使用权是合法的；3、第三人将收回土地的补偿款全部用于偿还原告张某的父亲张某4生前所欠债务，第三人对补偿款的处置并无不当。请求法院依法判决。

（三）一审事实和证据
如皋市人民法院经公开审理查明：原告张某、张某2系父子关系，张某系张某4之子。第三人秦某与张某4系再婚夫妻，秦某2系秦某与前夫所生子，张某4的继子。
2007年5月30日，张某4、秦某、张某及秦某2在某律师事务所律师的见证下，签订析产协议一份，协议对家庭共同财产范围进行明确，即位于XX村5组的5316平方米土地使用权及相关房屋所有权由张某、秦某2、张某2共有，张某和秦某2各占15%，张某2占70%，并载明张某2所占份额在秦某身体和智力许可的情况下由秦某监管，但不得处置。监管期内的收益秦某有权在自身生活需要时使用，张某2年满十八周岁时，由其自主管理。
张某4病故后，秦某等人经营着家族企业。因土地使用权及房屋所有权登记在张某4名下，为了便于向银行办理抵押贷款，秦某经与张某等人协商一致，将张某4名下上述土地使用权及房屋所有权变更至秦某一人名下，后秦某将前述国有土地使用权及房屋所有权变更至其名下，变更后的国有土地使用权证证号为皋国用〔2008〕第554号。不久秦某用以向工商银行如皋支行进行抵押贷款。
2009年6月18日，张某、张某2提起民事诉讼，请求确认前述国有土地使用权及房屋所有权张某享有15%的份额，张某2享有70%的份额。12月16日，本院作出（2009）皋东民一初字第0595号民事判决书，判决的主要内容为：确认登记在秦某名下的5316平方米国有土地使用权及该宗地上2113.69平方米的房屋所有权，张某享有15%份额，张某2享有70%份额。
2010年2月8日张某、张某2向被告如皋市国土资源局递交了上述民事判决书，申请变更皋国用〔2008〕第554号国有土地使用权证的使用权人。被告收到张某、张某2的申请后予以书面回复，告知张某、张某2该宗地已设立了抵押权，申请土地使用权变更登记须先行注销抵押权或取得抵押权人的同意，同时，拟变更的土地上有建筑物的，须取得变更后的地上建筑物权属证明或房屋所有权证书。被告并表示在张某、张某2申请变更登记资料齐全的基础上迅速办理到位。
2011年3月24日，张某、张某2委托律师在《如皋动态》发布了声明，其主要内容为经法院判决确认张某和张某2对上述土地使用权和房屋所有权享有的份额，上述不动产的转让、抵押、保全、拆迁等行为应征得张某、张某2的同意。
2011年11月15日，江苏省如皋经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）向被告递交函件，主要内容为因旧城区改造需要申请收回本案所涉地块的土地使用权并予以挂牌出让。11月21日，秦某向被告出具《说明》，主要内容为：同意收回该宗地的土地使用权，有关土地补偿及建筑物、附着物补偿与如皋经济开发区管委会协商解决。11月24日，工商银行如皋支行及秦某向被告递交他项权证注销登记申请，同日，经被告审查后办理了案涉地块土地他项权利注销登记手续。11月25日，如皋市人民政府作出《关于同意收回如城镇XX村、太平村地段部分国有建设用地使用权并批准实施RXXXXXX2号地块出让方案的批复》，同意被告收回出让给秦某使用的案涉地块国有建设用地使用权。当日，被告向秦某送达了收回国有建设用地使用权的通知，并办理了案涉地块注销登记手续。其后，上述地块经挂牌出让。
原告认为被告收回上述5316平方米国有土地使用权行为违法，于2012年2月10日向如皋市人民政府申请行政复议，如皋市人民政府经审查后，于2012年4月6日作出〔2012〕皋行复第9号行政复议决定，维持被告收回上述国有土地使用权行为的行为。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查，本案所涉土地收回的补偿事宜第三人秦某已与相关单位达成协议，相关补偿款第三人已用于偿还原告、第三人家族所欠债务。
上述事实有下列证据证明：
原告提供的证据：
（1）〔2012〕皋行复第9号行政复议决定书；
（2）（2009）皋东民一初字第0595号民事判决书；
（3）如皋市国土资源局2010年2月8日的函；
（4）两原告委托律师在《如皋动态》上发表的声明。
被告提供的证据：
（1）开发区管委会关于请求收回并挂牌出让土地的函；
（2）KXX2010-25#地规划条件；
（3）KXX2010-25#地红线图；
（4）皋政复（2011）121号《关于同意收回如城镇XX村、太平村地段部分国有建设用地使用权并批准实施RXXXXXX2号地块出让方案的批复》；
（5）RXXXXXX2号地块出让方案；
（6）《关于收回如城镇XX村5组地段部分国有建设用地使用权的通知》；
（7）送达回证；
（8）秦某的《说明》；
（9）如皋市人民法院解除查封令；
（10）土地他项权利注销登记审批资料；
（11）已注销的皋国用（2008）第554号国有土地使用证。

（四）一审判案理由
如皋市人民法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的......本案所涉地块位于旧城区改建范围内，属需要调整使用的土地，故被告收回土地行为符合上述法律规定的收回国有土地的情形。
关于被告收回本案所涉国有土地使用权是否应当征得原告的同意及该收回行为是否侵犯了原告的合法权益的问题，《物权法》第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记的，发生法律效力，未经登记的，不发生法律效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案第三人秦某经过土地登记而为本案所涉土地合法的使用权人，在该宗土地被收回前，秦某持有的皋国用〔2008〕第554号国有土地使用权证书是其享有该不动产物权的证明。物权具有绝对排他性效力的权利，一物一物权。本案所涉土地上已成立物权，该地上则不得再成立内容相同的物权。从本案的事实看，第三人秦某所取得的土地使用权登记是基于其与原告张某等协商一致而进行的登记，该土地登记的合法性两原告并无异议，在秦某持有的国有土地使用权证书未被依法撤销或变更前，本案所涉土地法律上的使用权人仍为秦某，被告土地收回行政行为的相对人仍为秦某。原告所称的生效的民事判决已引起物权变动的理由依法不能成立。故原告诉称的收回该宗土地使用权应征得原告同意的理由缺乏法律依据。本案土地收回的相关补偿已经协商处理，至于补偿款的使用、分配与处置属原告与第三人家庭内部的事宜，如两原告对补偿款的处置有异议可通过其他法律途径解决，故其诉称被告的收回行为侵犯了其合法权益的理由无事实依据也无法律依据。
关于被告收回本案所涉土地并注销原土地登记手续程序是否合法问题，《土地登记办法》第五十条规定，依法收回的国有土地，可直接办理注销登记。本案在收回该宗土地使用权前，土地他项权人工商银行如皋支行及原土地使用权人秦某递交了他项权证注销登记申请，被告审查后办理了案涉地块抵押权注销登记手续，故被告收回该宗土地使用权的条件已具备，且不侵犯相关权利人的合法权益，在此基础上被告依法收回了本案所涉土地使用权，并注销原土地登记手续，程序合法。

（五）一审定案结论
如皋市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告张某、张某2的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张某、张某2负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）上诉称:
生效民事判决能引起物权的变动，秦某原持有的土地使用权证书已经被生效民事判决所变更，在生效民事判决已经确认张某、张某2具有案涉国有土地使用权85%的份额，且其已申请土地使用权的变更登记，并委托律师在《如皋动态》上发表声明的情况下，如皋市国土局未征得张某、张某2的同意，未对其进行任何补偿，作出的收回上述土地使用权的行为，明显违反法律规定，并严重侵犯了其合法权益。原审判决适用法律错误，请求二审依法撤销原审判决，确认如皋市国土局提前收回上述国有土地使用权的行为违法，并撤销该行为。
（2）被上诉人（原审被告）辩称:
本案所涉土地属于旧城改造范围，在经合法的批准后予以收回符合法律规定。生效的民事判决仅确认了张某家人间内部财产权的份额，并不能直接引发物权的变动，张某、张某2未能就所涉土地依法进行土地使用权变更登记，在被收回时，该土地使用权仍登记在秦某名下，如皋市国土局以秦某为相对人作出收回决定并不违反法律规定。收回国有土地使用权具有强制性，并不取决于当事人的同意，张某、张某2的权益可以另行主张，被诉行政行为并不侵犯其合法权益。请求二审驳回上诉，维持原判。
（3）被上诉人（原审第三人）未作答辩。

2.二审事实和证据
南通市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
南通市中级人民法院经审理认为：本案所涉的土地使用权收回系出于如皋市旧城改建的需要，如皋市国土局报经如皋市政府批准后予以收回，符合法律规定。提前收回土地使用权行为具有主动性、单方性的特点，只要收回条件成就时就可收回土地使用权，并不需要取得行政相对人的同意，张某、张某2认为如皋市国土局提前收回土地未取得其同意即构成行政行为违法的上诉主张不能成立，不予采信。
《物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十六条、第十七条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案中，在如皋市国土局收回土地使用权时，涉案地块的土地登记及土地使用权权利证书所载明的权利人均是秦某，根据已经登记的物权所具有的对世性、绝对性、排他性特点，如皋市国土局在给予土地补偿时将秦某作为相对人并无不当。
至于张某、张某2提出的根据生效裁判文书其享有涉案地块的土地使用权，如皋市国土局未给与其补偿侵犯其合法权益的上诉主张，本院认为，《物权法》第二十八条规定的因人民法院的法律文书导致物权设立、变更、转让或者消灭的情形，是指人民法院生效法律文书直接导致物权的设立、变更、转让或消灭的情形。本案中，张某、张某2对于涉案的地块土地所享有的土地使用权是基于当事人之间的协议约定，生效的民事判决只是确认了其依据协议所应占的份额。人民法院的生效判决并未否认秦某所持土地权利证书的合法性，故并不能直接产生秦某原已登记的物权消灭的法律后果。对于共同共有的财产，依据《物权法》第九十七条的规定，共有人之间可以对共有财产的处分另行约定。本案中，将应归属于张某、张某2、秦某2共有的土地使用权登记在秦某名下，由秦某对外处分是各共有人协商一致的结果。张某、张某2在同意将自己的权利让渡登记在秦某名下时，即应知晓因此所可能产生的风险。张某、张某2虽曾通过要求变更土地使用权人的方式以求化解此风险，但在如皋市国土局告知无法变更的情况下，没有选择依法提起行政诉讼或申请行政复议的方式寻求救济，而是采用了在当地报纸上刊登公示的方式宣告自己的权利，由于登报公示物权并不能对抗秦某已经登记的物权，故张某、张某2据此主张如皋市国土局应直接对其补偿的上诉理由不能成立。张某、张某2对于共有物中所应有的利益，可依法另行寻求民事救济。其认为如皋市国土局行政行为侵犯其合法权益的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，所作判决并无不当，本院应予维持。张某、张某2的上诉理由不能成立，本院不予采信。

4.二审定案结论
南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张某、张某2负担。

（七）解说
一、本案所涉土地的使用权提前收回是否符合法律的规定
《土地管理法》五十八条第一款第（二）项规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案所涉的土地使用权收回系出于如皋市旧城改建的需要，如皋市国土局报经如皋市政府批准后予以收回，符合上述规定。提前收回土地使用权行政行为具有主动性、单方性的特点，如皋市国土局在收回条件成就时单方收回土地使用权，并不需要取得行政相对人的同意，原告张某、张某2认为如皋市国土局提前收回土地未取得其同意即构成行政行为违法的主张不能成立。
二、关于本案所涉土地的使用权人是原告张某、张某2还是第三人秦某问题
从有关事实看，2008年5月29日，秦某经与张某、秦某2协商一致，将本案所涉土地的使用权及房屋所有权变更至秦某名下，而生效的（2009）皋东民一初字第0595号民事判决又确认原告张某、张某2享有上述土地使用权85%的份额，因而张某、张某2有理由认为其应是上述土地的使用权人。如果原告的主张成立，则被告如皋市国土局未将原告作为收回土地行为的行政相对人，且未给予原告土地补偿就收回国有土地使用权就违反相关法律的规定，也侵犯了原告的合法权益。
故本案的争议焦点就是生效的（2009）皋东民一初字第0595号民事判决能否引起物权（5316平方米国有土地使用权）的变动。
针对上述争议焦点有两种不同的观点：
一种观点认为：生效的（2009）皋东民一初字第0595号民事判决能引起物权的变动。理由为：
上述判决明确本案所涉土地的使用权及相关房屋所有权原告享有85%的份额，该判决即是对原告与第三人家庭共有财产的分割，根据《物权法》第二十八条的规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。原告享有本案所涉土地85%的份额，原告为该幅土地的实际使用权人，生效的民事判决已将有关物权的归属进行了法律上的确认，即使未进行变更登记，原告也应是该幅土地法律上的权利人。且根据《物权法》第九十七条的规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意。故未经原告的同意，第三人无权对该幅土地进行处分，被告将第三人作为使用权人，并由第三人处理补偿的有关事宜侵害了原告的权益。
另一种观点认为，不动产物权未经登记不发生法律效力，上述民事判决不能直接引起物权的变动。理由为：
《物权法》第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。该规定的目的在于管理地籍，确定产权，并作为税收征收、物的管理的依据。第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记的，发生法律效力，未经登记的，不发生法律效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。在该宗土地被收回前，第三人秦某持有的皋国用〔2008〕第554号国有土地使用权证书即为其享有该不动产物权的证明。虽然生效的（2009）皋东民一初字第0595号民事判决确认原告张某、张某2享有85%的份额，但原告未进行不动产物权的变更登记，就不能对抗已登记的不动产物权，因不动产物权具有绝对排他性效力的权利，一物一物权。本案所涉土地上已成立物权，该地上则不得再成立内容相同的物权。第三人秦某所取得的土地使用权登记是基于其与原告张某等协商一致而进行的登记，该土地登记的合法性两原告并无异议，秦某经过土地登记而为本案所涉土地合法的使用权人，在秦某持有的皋国用〔2008〕第554号国有土地使用权证书未被依法撤销或变更前，本案所涉土地法律上的使用权人仍为秦某，被告土地收回行政行为的相对人即为秦某。
而《物权法》第二十八条规定的因人民法院的法律文书导致物权设立、变更、转让或者消灭的情形，是指人民法院生效法律文书直接导致物权的设立、变更、转让或消灭的情形。人民法院的生效法律文书属于公权利的直接介入，具有较强的公示性，物权变动的状态明确，能够满足物权变动对排他效力的要求，从而不必进行登记而直接生效。当然，并非人民法院所有生效法律文书都直接引起物权的变动，只有人民法院作出的形成判决才能引起物权的变动，而给付判决、确认判决则不能引起物权的变动。形成判决是指变更或消灭当事人之间原来存在的没有争议的民事法律关系的判决。本案中，原告张某、张某2对于涉案的地块土地所享有的土地使用权是基于当事人之间的协议约定，生效的民事判决只是确认了其依据协议所应占的份额，即确认了"已存在的没有争议的民事法律关系"，该生效判决并未变更或消灭本案当事人间已存在的没有争议的民事法律关系，该判决也未否认秦某所持土地权利证书的合法性，故该判决属确认判决而非形成判决，该判决并不能直接产生秦某原已登记的物权消灭的法律后果。除非原告张某、张某2及时持上述生效的民事判决书申请土地使用权的变更登记，只有取得土地使用权的变更登记后方可使秦某原享有的土地使用权消灭。本案中，原告张某、张某2当时也行使了申请变更登记的权利，但其在土地登记部门告知其无法变更时，其应选择依法提起行政诉讼或申请行政复议的方式寻求法律救济，而其选择在当地报纸上刊登公示的方式宣告自己的权利，登报公示物权并不能对抗秦某已经登记的物权。原告认为上述生效民事判决能直接引起不动产物权的变动，不需要变更登记即可证明其享有相关土地的使用权是其认识上的偏差，故其提起本案的行政诉讼要求确认被告提前收回上述国有土地使用权的行为违法的理由不能成立。至于原告在共有物中所应享有的利益问题，其可依法另行寻求民事救济途径解决。
笔者认为第二种观点更符合法律规定的精神，一、二审法院采纳了第二种观点对上述争议焦点作出了正确的评判。
三、关于被告收回本案所涉土地并注销原土地登记手续程序是否合法问题。
国土资源部《土地登记办法》第五十条规定，依法收回的国有土地，可直接办理注销登记。本案中，因相关土地使用权人向中国工商银行股份有限公司如皋支行进行抵押贷款，中国工商银行股份有限公司如皋支行办理了土地他项权登记，在收回该宗土地使用权前，土地他项权人中国工商银行股份有限公司如皋支行及原土地使用权人秦某向被告递交他项权证注销登记申请，被告审查后办理了案涉地块抵押权注销登记手续，故被告收回该宗土地使用权的条件已具备，且不侵犯相关权利人的合法权益，在此基础上被告依法收回了本案所涉土地使用权，并注销原土地登记手续，程序合法。
综上所述，被告收回本案所涉土地使用权的行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予支持，原告的诉讼理由依法不能成立，应驳回其诉讼请求。
（李斯武　刘斌）