1.判决书字号
一审判决书：北京市房山区（2013）房行初字第95号行政判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2014）二中行终字第47号行政判决书。

2.案由：不服环境影响批复。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：刘某。
被告（被上诉人）：北京市房山区环境保护局（以下简称房山区环保局）。
法定代表人：顾某，该局局长。
委托代理人：李某，该局科员。
委托代理人：卫东，北京市房山区良乡镇第三法律服务所法律工作者。
第三人：北京市首都公路发展集团有限公司（以下简称首发集团）。
法定代表人：张某，该公司董事长。
委托代理人：尉某，该公司法律事务中心副主任。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市房山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄立斌；人民陪审员：翟友林、杨新平。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐宁；审判员：王小浒；代理审判员：曹文祥。

6.审结时间
一审审结时间：2013年10月18日。
二审审结时间：2014年1月20日。

1.被诉具体行政行为
2010年4月8日，被告向第三人首发集团核发了房环保审字[2010]0XX3号《关于京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目环境影响报告书的批复》（以下简称《批复》），该批复载明：“拟建项目位于北京市房山区，进行京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程，该项目总投资为120.23亿元，占地面积为563.89万平方米。路线北起西六环良坨路立交，南至大石窝镇镇江营村西南市界处”。《批复》共15项内容，主要对工程施工的扬尘控制、噪声控制、排水系统和污水处理、水利设施保护、生态环境和景观环境保护、文物保护、清洁燃料使用、危险品运输及水土流失防治等环境保护相关方面提出了要求，并说明“在落实报告书中的各项措施和本批复要求后，从环保角度分析，同意该项目建设”。

2.一审诉辩主张
（1）原告诉称
原告刘某诉称：2013年4月2日原告通过代理人调查得知，被告房山区环保局于2010年4月8日向首发集团作出了发放房环保审字[2010]0XX3号《批复》的具体行政行为。该具体行政行为所涉建设项目占用原告的承包地，且对原告的生活、居住环境产生影响，因此与原告有直接的利害关系。原告认为，被告作出的具体行政行为超越法定职权。根据《北京市人民政府关于建设项目环境影响评价文件审批权限的批复》（京政函[2004]60号）及北京市人民政府办公厅《关于印发〈北京市调整下放建设项目环境影响评价审批权限的规定〉的通知》（京政办发[2010]44号）的相关规定，市政府或市政府授权有关部门审批的建设项目、跨区县行政区域的建设项目的环境影响评价文件，应由北京市环保局审批。而京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目系由北京市发改委批准、跨区县的建设项目，被告没有审批权限。且该具体行政行为属于行政许可，被告在作出该具体行政行为时没有通过适当方式告知包括原告在内的利害关系人，剥夺了其陈述、申辩及听证的权利，违反了《行政许可法》第三十六条及第四十七条第一款的规定，程序违法。综上，原告认为，被告作出的该具体行政行为违法、错误，严重侵害了原告的合法权益，应当依法予以撤销。原告特依据《行政诉讼法》及相关法律规定，提起行政诉讼以维护原告合法权益，请求法院依法撤销被告作出的《关于京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目环境影响报告书的批复》（房环保审字[2010]0XX3号）。
（2）被告辩称
被告房山区环保局辩称：1）原告起诉已超过起诉期限。本案中，被告作出的《批复》已于2010年4月27日在房山信息网对外公开，而原告起诉却是在2013年7月23日。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，原告起诉显然已超过起诉期限，依法应当驳回起诉。2）被告有权作出《批复》这一具体行政行为。北京市环保局文件京环发[2009]1X7号第二条第二款规定：区、县行政区域内的道路及远郊区县行政区域内的生活垃圾转运、填埋等项目，由区、县环保局负责环境影响评价文件的审批（法律、法规规定必须由环境保护部或省级环保部门审批的项目除外）。本案所涉及的京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目全部在房山区境内，符合上述规定。因此，被告作出的《批复》没有超越法定职权，应当确认为合法。3）被告作出《批复》的程序合法。建设单位首发集团委托的环评单位对京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目先后两次在网站进行公示，并采取发放公众参与调查表（共127份）、现场张贴公告等形式广泛征求公众意见，其中已征求韩村河镇尤家坟村委会和部分村民意见，全部表示同意建设。该项目属于北京市重点项目，已列入绿色审批通道名单。根据《北京市扩大内需重大项目绿色审批通道实施办法（试行）》有关要求，被告立足便民和提高效率，简化审批程序，压缩办理时间，对项目提前介入，于2010年2月11日在房山区环保局网站将项目概况、环境影响分析等基本信息进行公示，向社会公众征求意见和建议。公众可以在10个工作日内以信函、电话、传真等方式向答辩人提出有关意见和建议。被告在公示期内未收到任何反对意见。由上述事实可见，被告所作出具体行政行为完全符合法定程序，应当确认为合法。4）原告与京石二通道工程的环境评价审批不存在直接利害关系。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条明确规定：环境影响评价，是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。由上述规定可见，所谓环境影响评价所针对的是建设工程对周围环境可能造成的影响，而建设项目是否占用原告的承包地不在环境影响评价范畴内，因此环境影响评价审批具体行政行为不与原告形成直接的利害关系。综上，被告作出的《批复》没有超越法定职权、程序符合法律规定，原告起诉明显属于无理诉讼，第三人述称请求法院依法驳回原告的起诉，维护答辩人的合法权利。
（3）第三人述称
第三人首发集团述称：被告作出的批复程序合法、在法律职权范围内，原告不是具体行政行为的相对人，没有权利起诉。请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。

3.一审事实和证据
北京市房山区人民法院经公开审理查明：2010年2月，交通运输部环境保护中心受第三人首发集团委托，作出了国环评证甲字第1XX8号“京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程环境影响报告书”，其中载明：“京石二通道在国家高速公路网规划中是北京通往石家庄、昆明等地的国家级干线公路，是国家 ‘7918’高速公路规划确定的7条首都放射线之一———京昆高速（G5）的组成部分”；“本项目建设内容为通道二及A线K17～K60+524段（大苑村—市界段），路线全长51.8km，项目全线位于房山区境内”。2010年2月，第三人首发集团向被告房山区环保局申请对京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目进行环保审批。2010年2月11日，被告房山区环保局在其网站上公布了“关于北京市首都公路发展集团有限公司京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程环保审批的公示”。2010年4月8日，被告房山区环保局作出了房环保审字[2010]0XX3号《批复》。《批复》载明：“拟建项目位于北京市房山区，进行京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程，该项目总投资为120.23亿元，占地面积为563.89万平方米。路线北起西六环良坨路立交，南至大石窝镇镇江营村西南市界处”。《批复》共15项内容，主要对工程施工的扬尘控制、噪声控制、排水系统和污水处理、水利设施保护、生态环境和景观环境保护、文物保护、清洁燃料使用、危险品运输及水土流失防治等环境保护相关方面提出了要求，并说明“在落实报告书中的各项措施和本批复要求后，从环保角度分析，同意该项目建设”。2010年4月27日，房山区信息网公布了《批复》。原告对《批复》不服，于2013年7月23日诉至本院，要求撤销《批复》。
另查明：刘某系北京市房山区韩村河镇尤家坟村村民。京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程经过北京市房山区韩村河镇尤家坟村。
上述事实有下列证据证明：
被告房山区环保局提供的证据：
（1）京环发[2009]1X7号北京市环保局文件；
（2）《环境影响评价公众参与暂行办法》；
（3）《北京市扩大内需重大项目绿色审批通道实施办法（试行）》；
（4）环境影响评价档案；
（5）公众参与调查表；
（6）政府网站公示网页及房山区信息网公示网页；
（7）市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表。
原告刘某提供的证据：
（1）1998年5月19日房山区农村合作经济内部收款收据；
（2）2010年8月1日陈某出具的证明；
（3）2005年4月22日协议书；
（4）农村土地经营权证书及变更合同补充协议。

4.一审判案理由
北京市房山区人民法院经审理认为：被告作出《批复》的具体行政行为系从环境保护方面对京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目进行审批，该项目从原告所居住的韩村河镇尤家坟村经过，对原告的生产、生活、居住环境有一定影响，故原告与《批复》有行政法上的利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格。本案争议焦点之一系被告房山区环保局是否有对京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目进行环保审批的权限。参照《北京市环保局关于调整下放环保审批权限的通知》相关规定，环保审批权限原则上以建设项目对环境影响程度的大小划分。市环保局保留报告书项目的审批，将报告表和登记表项目的审批权限下放到区、县环保局。审批权限调整后，市环保局负责审批环境影响评价文件的项目包括“跨区、县行政区域的建设项目”“市发展改革委审批、核准、备案的编制报告书（不含区县行政区域内的道路及远郊区县行政区域内的生活垃圾转运、填埋）的建设项目”。区县环保局负责审批环境影响评价文件的项目包括“按照国家《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定编制报告表和登记表的建设项目”“区、县行政区域内的道路及远郊区县行政区域内的生活垃圾转运、填埋等建设项目”，但“法律、法规规定必须由环境保护部或省级环保部门审批的项目除外”。从上述规定可以看出，报告书项目由市环保局审批，报告表和登记表项目由区、县环保局审批的规定，仅系原则性规定。在具体规定中，市发展改革委审批、核准、备案的区、县行政区域内的道路的编制报告书建设项目并不由市环保局进行审批，而是由区、县环保局进行审批。原告认为道路不含高速公路，高速公路与道路系两个概念。《辞海》中对“道路”的解释为：“地面上供人或车马通行的部分……”对“公路”的解释为：“市区以外的可以通行各种车辆的宽阔平坦的道路。”参考以上解释可见，道路系公路之上位概念，而高速公路仅系公路其中分类之一，故道路理应包含高速公路。另外，应当明确的一点是，京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程北起西六环良坨路立交，南至大石窝镇镇江营村西南市界处，全线位于北京市房山区境内，并非市环保局负责审批的“跨区、县行政区域的建设项目”。由此可见，京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目系区、县行政区域内的道路建设项目，被告房山区环保局有权对“京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程”建设项目进行环保审批。故原告主张被告无权作出《批复》的诉讼意见，本院不予支持。
本案另一争议焦点系被诉具体行政行为程序是否违法。被告房山区环保局作为环境保护行政主管部门，在受理第三人首发集团关于京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目环境影响报告书后，就在其政府网站公布了对该报告书受理和审批的有关信息；在作出《批复》后，又在其政府网站公告了审批结果。被告作出的具体行政行为符合《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》相关规定，并无违法之处。原告称被告作出的具体行政行为违反《行政许可法》第三十六条及第四十七条第一款规定，未通过适当方式告知包括原告在内的利害关系人，剥夺了原告陈述、申辩及听证的权利，程序违法。本案中，被告作出《批复》的具体行政行为，系从环境保护方面对京石二通道（大苑村—市界段）高速公路工程建设项目进行审批。对于原告与该建设项目之间是否在环境保护方面存在直接的重大利益关系，原告未对此进行说明，亦未提供相应证据。通过法庭调查，本院亦未发现原告与该建设项目在环境保护方面存在直接的重大利益关系，故本院对原告此项诉讼意见不予支持。综上所述，被诉具体行政行为证据充分，适用法律、法规适当，符合法定程序，原告的诉讼请求及主张缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。

5.一审定案结论
北京市房山区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告刘某的诉讼请求。

1.上诉人诉称
上诉人刘某诉称：房山环保局不具有作出《批复》的法定职权，刘某与房山环保局作出的《批复》存在直接的利害关系，房山环保局作出《批复》前并未征询刘某的意见，违反法定程序，故房山环保局作出《批复》违反法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销《批复》。

2.被上诉人辩称
被上诉人北京房山区环保局辩称：同意一审判决，请求予以维持。

3.第三人述称
原审第三人首发集团述称：同意一审判决，请求予以维持。