（一）首部

1．判决书字号
一审判决书：北京市顺义区人民法院（2013）顺行初字第18号判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院(2013)二中行终字第533号判决书。

2．案由
履行法定职责

3．诉讼双方
原告（上诉人）：白某1。
委托代理人邱铭钧，北京市两高律师事务所律师。
委托代理人田某。
委托代理人薛某1（薛某2之父）。
被告（被上诉人）：北京市公安局顺义分局，住所地北京市顺义区顺平西路8号。
法定代表人李某1，局长。
委托代理人李某2，北京市公安局顺义分局法制处干部。
委托代理人李某3，北京市公安局顺义分局法制处干部。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市顺义区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：宋颖；代理审判员：刘琳琳；人民陪审员：马淑贤。
二审法院：北京市第二中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：陈良刚；审判员：曾彦；代理审判员：杨旸。

6．审结时间：
一审审结时间：2013年4月10日。
二审审结时间：2013年7月23日。

（二）一审情况

1．一审诉辩主张
白某1在一审中诉称：2012年6月21日下午16时58分，20余名不法分子开着一辆铲车将其家东侧两亩自留地菜园上的青苗果树强行铲毁，且其及其父亲被不法分子打伤，经鉴定均为多处轻微伤。北京市公安分局顺义分局后沙峪派出所（以下简称后沙峪派出所）在案件清楚的情况下，未根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定依法履行职责，未对侵犯其财物和殴打其的行为人作出处理，未向其送达《立案通知书》或者《不予立案通知书》，亦未向其作出任何答复。顺义公安分局没有履行保护其人身权、财产权的法定职责，故诉请法院判决顺义公安分局履行对侵犯其合法权益的嫌疑人进行治安处罚的法定职责。
顺义公安分局在一审中辩称：其在2012年6月21日接到白某1报警后及时出警，对嫌疑人李某4、孟某等多人进行传唤并进行了询问，同时对李某4提供的现场录像进行了审查。经调查，白某1及其父亲均不能说明是谁将其致伤。其对李某4等多名嫌疑人询问时，亦无人承认打人，现场录像中也未能反映打架情节，证人马某也不能反映打架经过，周围群众不愿意配合调查取证工作。故该案案情复杂，事实不清，正在继续工作中，派出所已办理相关案件延长手续。其在办理该案过程中，严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，依法履行受案、传唤、询问、查证等程序。其在此案中取证及时、全面，依法履行了法定职责，白某1的起诉理由不能成立，请求法院依法驳回白某1的诉讼请求。

2．一审事实和证据
原告家于1996年左右开始在其家东侧约两亩的土地上种植蔬菜、果树，当时该地属于原告所在的西白辛庄村集体所有。2004年6月，北京盟科置业有限公司通过土地出让方式取得了包括涉诉菜地在内的国有土地使用权。2011年年底，北京盟科置业有限公司开始在西白辛庄村实施拆迁。2012年6月18日，北京盟科置业有限公司委托北京大龙房屋拆迁有限公司为拆除实施主体，对建设项目范围内的居／农民住宅房屋、企事业单位、集体资产及附属物进行拆除（含渣土清运，至自然地坪）。次日，北京大龙房屋拆迁有限公司针对上述事项委托北京洪茹运输队进行拆除工作。
2012年6月21日下午，北京洪茹运输队的李某4带领闫某、尹某、孟某及一些工人，开着铲车来到原告家东侧其种植的菜地内，欲将菜地内的蔬菜、果树铲毁，遭到原告和其父亲白某2的阻止后，双方互相推搡，发生争执，致原告和白某2身体受到损伤，部分蔬菜被损毁。原告遂拨打"110"报警，称自己及其父亲被人打伤。后沙峪派出所民警及时出警到现场，于当日受理了该案，对现场进行了拍照，调取了原告和李某4提交的录像，且分别传唤了李某4、闫某、尹某、孟某，对四人进行了多次询问，并调查了四人的身份情况。此外，被告还对原告、其父白某2、证人周长海、马某、赵金龙进行了询问，到事发现场查找原告所称的打人砖头及白某2所称的木棍等物，但未能找到，无法保存固定。针对菜地的归属情况，被告向西白辛庄村委会和北京市顺义区后沙峪镇人民政府进行了调查。根据原告的要求，2012年6月22日，后沙峪派出所委托北京市顺义区公安司法鉴定中心对原告和白某2在此事件中所受的身体损伤程度进行鉴定。2012年6月28日，该鉴定中心对二人分别作出鉴定结论，原告及白某2身体所受损伤程度均属轻微伤。因无法核实菜地内蔬菜被毁的情况及细节，物价部门暂时未能受理，无法出具价格认证。根据上述调查情况，被告无法认定究竟是谁将原告和白某2致伤。2012年7月20日，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款的规定，批准后沙峪派出所延长了该案的办案期限。被告称因原告不太配合民警工作，故在此之后虽多次联系原告，均未能联系上，因此无法再次询问当日案件打架细节、物品损毁情况，亦未告知原告伤情鉴定结果和案件的进展情况。但原告对此说法当庭予以否认，称被告没有联系过原告。
原告认为被告不履行保护人身、财产权利的法定职责，于2012年9月27日向北京市公安局申请行政复议。2012年10月22日，北京市公安局作出京公复决字〔2012〕第198号《驳回行政复议申请决定书》，认为后沙峪派出所依法履行了相关法定职责，且原告应当以后沙峪派出所为被申请人，向被告或者顺义区人民政府申请行政复议，遂依法驳回了原告的行政复议申请。2012年11月22日，原告仍以被告为被申请人向北京市顺义区人民政府提出行政复议申请。2012年12月26日，北京市顺义区人民政府作出顺政复决字〔2012〕34号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告以同一事实、理由、被申请人向北京市公安局申请行政复议后，再向其申请行政复议，不符合行政复议受理条件，遂依法驳回了原告的行政复议申请。原告当天收到复议决定书后，仍不服，遂向本院提起行政诉讼。

（三）二审诉辩主张

薛某2不服一审判决，上诉提出：其向通州区人力社保局提交的申请材料及证据完全符合受理条件，通州区人力社保局应当予以受理。此外，《工伤认定办法》第八条规定社会保险行政部门收到申请人提交的材料后应当在15日内作出受理或者不予受理的决定，本案中通州区人力社保局违反了该条规定。综上，请求撤销一审判决，责令通州区人力社保局受理其工伤认定申请。
通州区人力社保局、国美公司均同意一审判决。

（四）二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，查明如下事实：白某1居住于本市顺义区后沙峪地区西白辛庄村。据白某1陈述，其自1996年开始在其宅基地东侧原为集体所有的一块土地上种植蔬菜、果树。据顺义公安分局提交的证据材料记载，2004年6月北京盟科置业有限公司取得国有土地使用证，土地坐落于"顺义区后沙峪镇西白辛庄榆阳路5号"，使用权面积为16万余平方米；北京盟科置业有限公司对其开发的西白辛庄建设项目委托北京大龙房屋拆迁有限公司作为拆除实施主体，北京大龙房屋拆迁有限公司又委托北京洪茹运输队进行拆除工作。
2012年6月21日下午，北京洪茹运输队的李某4带领闫某、尹某、孟某及一些工人，开着铲车来到白某1家宅基地东侧的菜地，欲将菜地上的蔬菜、果树铲毁，遭到白某1及其父亲白某2的阻止，双方发生争执。白某1拨打"110"报警，称其及其父亲被人殴打。后沙峪派出所民警出警并于当日予以受理。后沙峪派出所对现场进行了拍照，并调取了白某1、李某4提交的录像资料。
2012年6月21日，后沙峪派出所对白某1进行了询问。白某1述称：其及其父亲在阻止对方破坏菜地过程中被对方殴打，其腿部、胸腹部、左腰、后背、嘴部受伤；对方有五、六人动手，但其记不清对方的体貌特征；至于其所受之伤系由何人所致，其也记不清楚了。2012年6月22日，后沙峪派出所对白某2进行了询问。白某2述称：其与其儿子白某1在阻止对方破坏菜地过程中被人殴打，其本人右小腿受伤，是对方用木棍殴打所致，但其没看清是被何人所打；其儿子身上多处受伤，但其说不清楚是被何人所打和被打的具体情形，其也记不清楚对方的体貌特征。
2012年6月21日、6月28日、7月10日、8月15日、9月20日，后沙峪派出所先后5次对李某4进行询问。李某4述称：当天其带领工人到西白辛庄村清理空地上的种植物，工人在清理菜园时与对方父子发生争执，双方有相互推搡的行为，但没看见有人动手打人；当天去的工人中有几人是尹某临时找来的，其不知道这几名工人的姓名。2012年6月21日、6月24日，后沙峪派出所先后两次对闫某进行询问。闫某述称：其看到两三名工人与对方父子互相推搡，但其不认识这两三名工人，其也没有参与推搡。2012年6月22日、6月28日，后沙峪派出所先后两次对尹某进行询问。尹某述称：其及工人与对方父子互相推搡，但没有打架，其也没有动手打人；除李某4、孟某外，其不认识在场的其他人，一起去的工人是其在高丽营市场找来的，已找不到这些工人了。2012年6月22日，后沙峪派出所对孟某进行询问。孟某述称：李某4带领包括其在内的十余人到西白辛庄村清理菜地，与对方父子发生争执，互相推搡；对方年纪较大的那名男子被不知哪里来的一名女子推倒在地。
2012年6月21日，后沙峪派出所对周长海进行了询问。周长海述称：当天其与白某1父子阻止对方毁坏菜园，对方将白某1父子打伤，但其没看清殴打白某1父子的是何人；其看见白某2倒在地上，但也没看清将白某2打倒在地的是何人。2012年6月22日，后沙峪派出所对马某进行了询问。马某述称：其与朋友赵金龙在西白辛庄村遛弯，看见许多村民围着一辆铲车和一辆警车，听在场的人说拆迁人员与村民发生了冲突，至于具体情况，其没看到，也不清楚。2012年6月21日，后沙峪派出所对赵金龙进行了询问。赵金龙述称其没有看到事情的具体经过。
2012年6月22日，后沙峪派出所委托北京市顺义区公安司法鉴定中心对白某1、白某2的身体损伤程度进行鉴定。2012年6月28日，北京市顺义区公安司法鉴定中心出具法医学人体损伤程度鉴定书，鉴定意见为白某1、白某2身体所受损伤程度均属轻微伤。另据后沙峪派出所制作的工作记录记载，民警针对白某1所称的对方使用的砖头和白某2所称的对方使用的木棍进行查找，但未能找到；民警多次向现场群众了解情况，但现场群众不配合；关于白某1所称菜地内蔬菜被毁的情况，由于无法核实被毁情况及细节，物价部门暂时未能受理，无法出具价格认证；在对伤情进行鉴定后，民警又多次联系白某1，但白某1"不太配合"，未能与白某1取得联系，无法再次询问当日打架细节、物品损毁情况，亦无法告知伤情鉴定结果和案件进展情况。白某1在一审庭审中对后沙峪派出所所作上述工作记录的部分内容予以否认。
后沙峪派出所根据调查情况，认为尚无法认定白某1和白某2所受损伤系由何人所致。2012年7月20日，顺义公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款的规定，批准后沙峪派出所延长该案的办案期限。
白某1因认为顺义公安分局不履行保护人身权、财产权的法定职责，向北京市公安局申请行政复议。2012年10月22日，北京市公安局作出京公复决字〔2012〕第198号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回白某1的行政复议申请。白某1又向北京市顺义区人民政府申请行政复议。2012年12月26日，北京市顺义区人民政府作出顺政复决字〔2012〕35号《驳回行政复议申请决定书》，认为白某1的行政复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回白某1的行政复议申请。白某1仍不服，诉至一审法院。

（五）二审判案理由
白某1在一审中所提诉讼请求为"要求法院判决顺义公安分局履行对侵犯其合法权益的嫌疑人进行治安处罚的法定职责"。由于公安机关尚未查明白某1、白某2所受损伤系由何人所致等相关事实，且公安机关已办理延期手续并表示尚在继续查证中，在此情况下，白某1要求法院直接判决顺义公安分局作出治安处罚的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。公安分局在履行职责过程中存在瑕疵，不过，由于本案中白某1的诉讼请求系要求判决某公安分局履行作出处罚决定的职责，法院不能因为公安机关程序上存在上述问题就直接判决公安机关作出处罚，因为作出处罚的前提是相关事实已被查清。

（六）二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案争议焦点在于顺义公安分局是否存在拒绝或拖延履行法定职责的情形。
第一，顺义公安分局实施了履行法定职责的行为。根据《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，公安机关负有维护社会治安秩序并对危害社会治安秩序的行为予以制止和依法予以处理的法定职责；公安机关接到公民报案后，应当及时出警，积极查证。本案中，顺义公安分局接到白某1报案后及时出警并于当日予以受理，多次对涉案人员及证人进行询问，并委托鉴定部门对白某1及其父亲白某1某的伤情进行了鉴定，上述行为均系公安机关履行法定职责的行为。
第二，行政机构作出处罚决定，应以行政相对人的违法事实清楚为前提。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条的规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。同时，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条的规定，治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出处理，即：确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，白某1在一审中所提诉讼请求为"要求法院判决顺义公安分局履行对侵犯其合法权益的嫌疑人进行治安处罚的法定职责"。由于公安机关尚未查明白某1、白某1某所受损伤系由何人所致等相关事实，且公安机关已办理延期手续并表示尚在继续查证中，在此情况下，白某1要求法院直接判决顺义公安分局作出治安处罚的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
第三，顺义公安分局在履行职责过程中存在瑕疵。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日；为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限；对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。本案中，顺义公安分局鉴于部分涉案人员尚未被找到，并认为依据现有证据尚无法认定白某1及其父亲白某1某所受损伤系由何人所致，需要继续进行调查取证，故办理了延长办案期限的相关手续。但顺义公安分局在诉讼中并未提交证据证明其已将法定期限内没有作出处理决定的原因等情况及时告知白某1及白某1某，与《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条有关"向被侵害人说明情况"的要求不符。不过，由于本案中白某1的诉讼请求系要求判决顺义公安分局履行作出处罚决定的职责，法院不能因为公安机关程序上存在上述问题就直接判决公安机关作出处罚，因为作出处罚的前提是相关事实已被查清。
综上，一审法院判决驳回白某1的诉讼请求，二审法院判决维持一审判决，均是正确的。
（陈良刚）