（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市东城区人民法院（2008）东行初字第128号判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2008）二中行终字第542号判决书。

2.案由：不服出入境管理行政处罚。

3.诉讼双方
原告：庄某，女，1968年生，汉族，江苏省常州市人，无业，住北京市丰台区。
被告：北京市公安局，住所地：北京市东城区前门东大街9号。
法定代表人：马某，男，北京市公安局局长。
委托代理人：张某，女，北京市公安局干部。
委托代理人：谭某，男，北京市公安局干部。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵志刚；审判员：杨鹏英；代理审判员：陈志杰。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张昆仑；代理审判员：陈良刚、崔晓畅。

6.审结时间
一审审结时间：2008年9月18日。
二审审结时间：2008年12月11日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市公安局于2008年4月1日对原告庄某作出京公（境签）决字［2008］第0583号公安行政处罚决定，认定庄某造成庄某1（签证号：0XXXXXX9）在华非法停留158天，根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》（以下简称《实施细则》）第四十二条、第四十九条的规定，决定对庄某处以罚款5 000元的处罚。

2.原告诉称
我曾多次向被告工作人员咨询庄某1在中国居留是否办理相应手续，最近一次咨询的时间为2008年3月25日。当时，被告根据我提供的情况，答复“父母一方为中国籍，另一方为外国人，在中国出生的孩子在中国居住不需要任何手续和文件”。由于被告提供不完整信息，误导我逾期为庄某1办理签证延期手续，造成其在华非法居留158天。因此，被告不应对我作出罚款5 000元的处罚，现请求法院判决予以撤销。

3.被告辩称
原告于2005年3月4日为其子庄某1申领美国护照，后庄某1多次随同父母持此护照和我国驻美外交机构为其签发的“L”字签证出入国境。在此期间，原告两次为庄某1办理了签证延期手续，但截止到2007年10月25日，原告未再办理签证延期。原告因自身原因造成庄某1在华非法居留，与我局工作人员提供的咨询信息无关。原告造成的庄某1在华非法居留158天，属于严重的非法居留行为，考虑到庄某1系未成年人，我局依据《实施细则》第四十二条及第四十九条之规定，对原告作出罚款5 000元的处罚，并为庄某1办理了签证延期手续。该决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。

（三）一审事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明：原告庄某系中国公民，其夫斯某为美国人，二人之子庄某1于2005年2月3日在北京出生。同年3月4日，原告到美国驻中国大使馆为庄某1申领了护照，护照上载明其国籍为美国。2005年4月27日，庄某1随同父母从中国前往美国，并于2005年5月15日持美国护照和我国驻美国外交机构为其签发的“L”字签证，从北京入境。2005年10月31日，原告到被告处将庄某1的签证有效期延长至2006年10月29日，后再次延至2007年10月25日。在此期间，原告夫妻二人携庄某1于2007年5月7日从北京前往美国，并于同年10月18日入境。之后，原告未再办理签证延期手续。
2008年4月1日，原告前往北京市公安局丰台分局（以下简称丰台分局）办理签证延期手续时被查获，丰台分局将此案移送被告处理。被告即日进行调查，在查验庄某1签证、护照等相关身份材料，并听取原告及斯某的陈述后，认定庄某1的签证有效期为2007年10月25日，至被查获之日，原告造成庄某1在华非法停留158天。被告根据上述事实，在依法向原告履行告知程序后，依据《实施细则》第四十二条及第四十九条之规定，对原告作出罚款5 000元的行政处罚决定，并将处罚决定书送达原告。原告不服此决定，于2008年4月11日向北京市人民政府申请行政复议。北京市人民政府于2008年5月30日作出行政复议决定，维持了被告的公安行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明：
1.庄某1（S）的护照（护照号7XXXXXXX4），证明庄某1于2005年3月4日取得美国国籍。
2.庄某1（S）的（L）签证，签证号0XXXXXX9，签发日期2006年10月27日，有效期限为2007年10月25日，证明庄某1的签证已经超期。
3.原告之夫斯某（S1）的美国护照、中华人民共和国签证（L）及原告的中国居民身份证，证明原告与斯某的国籍。
4.原告于2008年4月1日填写的外国人逾期居（停）留陈述表。原告称其在美国驻中国使馆为庄某1办理了美国护照，后其根据被告工作人员提供的“父母一方为中国人，另一方为美国人，其子在中国出生不需要办理居留手续”的错误咨询信息，没有及时为庄某1办理签证延期手续，故原告不应承担全部法律责任。
5.斯某（S1）于2008年4月1日填写的外国人逾期居（停）留陈述表，斯某称其曾提醒原告及时为庄某1办理签证延期手续。
证据4和证据5证明被告依法对原告和斯某履行了调查、询问程序，该二人未提出申辩。
6.丰台分局于2008年4月1日对原告和斯某制作的询问笔录两份，证明该二人知道庄某1取得了美国国籍且其签证已经超期。
7.庄某1的出入境记录和签证延期记录，内容为：庄某1于2005年5月15日入境，2006年4月27日出境，2006年5月16日入境。签证延期情况：原告于2005年10月31日将庄某1签证期限延至2006年10月27日，后再延至2007年10月25日。证明庄某1持美国护照多次出入境，且原告曾两次为庄某1办理过签证延期手续。
8.原告和斯某出入境记录，内容为：2005年4月27日出境，2005年5月15日入境；2006年4月27日出境，2006年5月16日入境；2007年5月7日出境，2007年10月18日入境。证明该二人携庄某1出入境的次数及斯某在中国办理了签证延期手续。
9.北京市公安局出入境管理处的电话录音（光盘），证明原告在被处罚前向被告工作人员反映其逾期签证的问题。
10.2008年4月1日的公安行政处罚告知笔录及被诉处罚决定。
11.2008年4月1日丰台分局的移送案件通知书。
证据10和证据11证明被告的执法程序合法。
12.行政处罚缴款收据，证明原告已经如数缴纳罚款。
13.《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十五条第二款及第二十九条。
14.《实施细则》第二十条第一款、第四十二条第一款及第四十九条。
证据13和证据14证明被告的执法依据。

（四）一审判案理由
北京市东城区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及《实施细则》的相关规定，北京市公安局作为中华人民共和国公安部授权的口岸签证机关，是在国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请的机关，具有实施行政处罚的职权。
《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及《实施细则》明确规定，外国人在中国居留，必须持有中国政府主管机关签发的身份证件或者居留证件。持“L”字签证的外国人，可以在签证注明的期限内在中国居留，不需办理居留证件。外国人在签证或者居留证件有效期满后需继续在中国停留或者居留的，需于期满前申请延期。对非法居留的外国人，可以处警告或者每非法居留1日，处500元罚款，总额不超过5 000元，或者处3日以上、10日以下的拘留。
本案中，庄某1持美国护照及“L”字签证入境时的身份系美国人，其在中国合法居留应遵守上述法律规定，不应超过签证所载明的期限。原告最后一次办理的庄某1在华继续居留的签证期限为2007年10月25日。原告应当在此签证期满之前给庄某1办理延期居留手续，但其未予办理，造成庄某1在华非法居留158天，违反了上述规定。庄某1系无行为能力的未成年人，原告作为庄某1的监护人以及责任者应承担相应的法律责任。被告依据《实施细则》第四十二条及第四十九条的规定，对原告作出罚款5 000元的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。
关于原告所称因被告工作人员提供信息不完整，致其未能及时将庄某1的签证予以延期的问题。根据查明的事实可以确认，原告在庄某1出生后先为其申领美国护照，后又办理了两次签证延期手续。由此可见，原告知晓其子庄某1的国籍为美国，且知道应当在庄某1签证有效期届满之前办理延期手续。但原告却将自己逾期签证的过错归结于被告工作人员提供的不完备信息，理由不能成立，本院对其主张不予支持。

（五）一审定案结论
北京市东城区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，作出如下判决：
驳回原告的诉讼请求，维持北京市公安局于2008年4月1日对原告庄某作出的京公（境签）决字［2008］第0583号公安行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告庄某负担。

（六）二审情况
原告上诉后，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

（七）解说
1.被告工作人员对原告咨询进行的指导，与原告逾期办理签证行为是否有直接因果关系，是本案的争议焦点。
一般来说，行政指导行为都有一个相对确定的内容，这一内容如果必然引起相对方当事人的行为，进而使当事人依指导内容作为或不作为的行为造成自身利益受损，那么，行政机关应该对当事人的行为负有责任。若相对方当事人的行为与行政指导行为没有直接因果关系，行政机关就不应承担责任。
第一，从行为发生的时间看，原告逾期签证行为在前，被告指导行为在后。原告向被告咨询的时间为2008年3月25日，而此前原告造成庄某1签证超期的事实自2007年10月25日之后就已发生了。因此，被告的行政指导行为与原告逾期签证而被处罚的行为，不存在关联性。
第二，从指导内容看，被告不存在失职行为。首先，原告在咨询时一直未强调“庄某1已取得美国国籍”这一重要事实，而根据原告提供的现有信息以及我国法律规定，庄某1是当然具有中国国籍的，在此前提下，被告答复原告，“父母一方为中国籍，另一方为外国人，在中国出生的孩子在中国居住不需要任何手续和文件”，是没有任何错误的。其次，原告作为咨询者有义务提供与咨询内容相关的全部完整信息，以便于行政机关及时、准确地作出判断与结论。但原告对于这么重要的信息却未予说明，应由其本人承担不利后果。最后，假设系原告疏忽大意而没有说明“庄某1已取得美国国籍”这一事实，被告对此又未进一步详细追问，是否存在工作失误呢?笔者认为，行政机关的行政指导在其职责范围内采取的政策指导、建议劝告等是不具有国家强制力的行为。相对方当事人对行政指导没有必须服从的义务，当事人不接受行政指导时，行政机关不得强迫其接受该行政指导。也就是说，行政机关在其职权范围内可以就相关事项主动作出行政指导，但这不是其必须履行的法定义务和职责。因此，被告未主动询问原告遗漏的信息，不存在失误或不当之处。并且，被告据此作出的指导在性质上亦不属行政误导，故被告不应承担法律责任。
第三，从原告违法行为的情节上看，其有主观过错。其一，原告在庄某1出生后，于2005年3月4日到美国驻中国使馆为其子领取了护照，护照上载明庄某1的国籍为美国。此后，原告多次持此护照携庄某1往返北京与美国之间，说明其知晓其子的身份非中国公民。其二，原告于2005年10月31日、2006年10月27日两次先后到被告处将庄某1的签证有效期分别从2005年10月31日延至2006年10月29日和从2006年10月29日延至2007年10月25日。可见，原告知道庄某1的签证有效期为1年，知道在此期限届满前办理续签手续。其三，原告最后一次从美国抵京的日期为2007年10月18日，距离庄某1的签证有效期最后一天即2007年10月25日只有7天，也说明其知道应在此签证有效期届满前回国，否则，其要重新为庄某1办理签证手续。综合上述情况，原告在主观上是知晓应当为其美籍儿子办理延期签证手续的。
综上，被告进行的指导、提示行为与原告的违法行为之间不存在制约或直接因果联系，原告的行为系其主观过错造成的，不应由被告承担法律责任。
2.被诉具体行政行为适用法律准确，量罚适当。
根据中国法律规定，外国人在中国居留，必须有中国政府主管机关签发的身份证件或者居留证件。庄某1所持“L”字旅游签证就是其在中国合法居留的证件，但其居留不应超过签证所载明的有效期。庄某1签证有效期为2007年10月25日，而原告在此签证期满之前未申请延期，造成庄某1在华非法停留158天，违反了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及《实施细则》的规定，应该受到处罚。
鉴于庄某1系不满4岁的未成年人，完全无行为能力。原告作为庄某1的监护人，未尽到监护职责，造成庄某1在华非法停留158天，故应由原告承担违法责任。庄某1之父斯某在接受被告询问时表示，曾多次提醒原告办理庄某1的签证延期手续，相对原告而言，其只负次要责任。故被告对主要责任者即原告处以罚款5 000元的处罚，适用法律准确，量罚适当。
（北京市东城区人民法院　杨鹏英）