一、案件基本信息

1、判决书字号：象州县人民法院（2014）行初字第4号判决书

2、案由：不服建设行政处罚案

3、诉讼双方
原告：钟某某
被告:象州县住房和城乡建设局。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：广西壮族自治区象州县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁利斌；审判员：黄爱强；人民陪审员：李丽玲。

6．审结时间：2014年3月30日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告住建局于2013年12月3日作出〔2013〕2058号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，责令原告停止建设，并予以拆除的行政处罚。

2．原告诉称
2011年原告以招标方式租赁象州县机耕队的500平方米空地进行改建，经出租方同意投入200多万元建成现在的茗苑餐厅。由于原告法律意识淡薄，没有办理建设行政审批手续，被告于2013年12月3日作出〔2013〕2058号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，责令原告拆除建筑。原告对于违建行为，表示诚挚的歉意，愿意接受有关部门的经济处罚并补办有关手续。原告认为被告作出上述行政行为显失公平，应予以变更。原告处于创业初期，投入了大量资金对场地进行改造，如果予以拆除，对原告来说无疑是致命的打击。根据行政比例原则，行政目标的实现对原告造成的不利影响应限制在尽可能小的限度内，如拆除上述建筑，造成原告重大经济损失的同时将会浪费大额的社会财富，与我国建设节约型社会政策不符。原告在租赁范围内建设，未改变土地的用途和性质，虽然未办理报建手续，但该违规行为和社会危害程度相对较为轻微，责令拆除显然过重，有违比例原则及经济原则的要求，显失公正。为此，特提起行政诉讼，恳请人民法院综合考虑客观实际情况，予以撤销上述具体行政行为，合理处理此事。

3．被告辩称
被告作出的〔2013〕2058号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。原告在未取得建设规划许可的情况下擅自在租赁的500平方米的土地上进行建筑物建设用于经营餐饮业，经被告责令停止建设后仍拒绝停止建设，其行为违反了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第一款之规定，所形成的建筑物应当依法认定为违法建筑。第五十八条规定违反本办法第三十一条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门或者自治区确定的镇人民政府责令停止建设。其建设内容符合建设用地规划许可证要求的，责令补办建设工程规划许可手续，并处违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；其建设内容不符合建设用地规划许可证要求的，责令停止建设，并予以拆除。被告在原告建设初期，曾责令其立即停止建设，事后又多次口头劝止，但原告不听劝止，仍强行进行建设，其行为性质是相当严重的，且其违法建筑是无法补办手续的，故被告责令原告拆除违法建筑的决定适用法律是正确的，程序是合法的，内容是适当的。原告因违法建筑被拆除所遭受损失的大小和对社会的贡献不能作为免除和减轻处罚的理由。为保证行政机关依法履行职责，依法打击"两违行为"，确保法律和城市规划的顺利实施，恳请人民法院依法予以维持被告的具体行政行为。

三、事实和证据
象州县人民法院经公开审理查明：2011年8月25日原告以招投标方式租赁得象州县机耕队的500平方米空地。原告将该空地用于建设一层简易砖柱铁架铁皮瓦结构房屋。被告在原告开工建设初期发现后，于2011年11月7日对施工现场进行勘验，同时对县机耕队的法定代表人韦云建进行调查并书面责令立即停止建设行为。但县机耕队和原告不听劝阻，在未取得建设工程规划许可证的情况下，先后投入约200多万元资金建成现在的"茗苑餐厅"。该建筑物位于象州县城主干道，座南朝北，东接县机耕队职工宿舍楼；南接"北海海鲜粥"；西至"万达超市"前道路；北临温泉大道，占地面积约500平方米，为一层简易砖柱铁架铁皮瓦结构房屋。被告于2013年12月3日作出〔2013〕2058号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，责令原告立即停止建设，并予以拆除的行政处罚。
上述事实有原告提供的下列证据证明：
证据一、居民身份证复印件，证明原告的身份情况及适格的诉讼主体；
证据二、象州县人民政府行政复议决定书及复议申请书 证明原告已向象州县人民政府申请复议；
证据三、住房和城乡建设行政执法调查通知书；
证据四、住房和城乡建设行政处罚决定书；
证据五、广西壮族自治区象州县住建委建设行政处罚书；
证据六、象州县农业机械管理局文件；
证据七、中华人民共和国国有土地使用证；
证据八、宗地图；
证据九、建设用地规划许可证；
证据十、收回土地协议书；
证据十一、申请书；
证据十二、租赁协议书；
证据十三、建设前机械耕作队场地图；
证据十四、建设后效果图；
证据十五、象州县机械耕作队关于请求解决医保经费问题报告；
证据十六、缴纳养老保险费清单；
证据十七、申请书《关于出租农机队空地》；
证据十八、象州县机械耕作队修理厂招租会议纪要；
证据十九、象州县机耕队修厂场地租赁招标公告；
证据二十、象州县机耕队修理厂招标签到表；
证据二十一、竞标人须知；
证据二十二、竞标记录表；
证据二十三、招租成交确认书；
证据二十四、租赁协议书；
证据二十五、营业执照。
以上证据证明原告建的茗苑餐厅是通过正规途径获取，除没有城市建设规划许可外，其他证件样样齐全，其建设行为也不像其他"两违"建筑影响这么恶劣，而且"茗苑餐厅"对象州的城市面貌、经济、财政、社会的各方面贡献是有目共睹的。
上述事实有被告向法院提供的下列证据予以证明：
证据一、住房和城乡建设局行政处罚决定书及送达回证，证明被诉具体行政行为认定事实清楚、适用依据正确，程序合法；
证据二、住房和城乡建设局行政处罚（听证）告知书及送达回证，证明1、被告在对原告作出处罚前已履行告知义务；2、被诉具体行政行为程序合法；
证据三、行政执法调查询问笔录（被调查人：钟某某），
证明原告承认其建设行为未取得建设工程规划许可证同时证明被诉具体行政行为认定事实清楚；
证据四、住房和城乡建设行政执法调查通知书及送达回证，证明被诉具体行政行为程序合法；
证据五、调查笔录 （被调查人：韦云建，原机耕队法人代表）,证明:1、在原告开始建设之初，被工作人员发现后即对土地使用权象州县农业机耕队的法定代表人进行调查，并在查明该建设项目系未取得建设工程规划许可证进行建设后当场责令该单位立即停止建设；2、被诉具体行政行为认定事实清楚，内容适当，不存在显失公正的情形；
证据六、现场勘验检查笔录及彩色照片，证明被告工作人员在原告违法建筑建设之初依法对违法建设现场进行勘查及被诉具体行政行为认定事实清楚；
证据七、责令停止违法行为通知书及送达回证，证明在原告开工建设之初，被告工作人员在查明该建设项目系未取得建设工程规划许可证进行建设后当场责令该单位立即停止建设及被诉具体行政行为认定事实清楚，内容适当，不存在显失公正的情形；
证据八、《申请书》、《租赁协议》，证明原告是违法建设的当事人及被诉具体行政行为认定事实清楚；
证据九、违章建设照片，证明原告违法建筑现状及原告违法事实客面存在，被诉具体行政行为认定事实清楚；
证据十，法律法规，证明被告具有执法主体资格，被诉具体行政行为适用依据正确。

四、判案理由
象州县人民法院经审理认为：行政比例原则是行政裁量必须遵循的一个原则。行政裁量是行政机关在执法过程中的一种行政自由裁量权。本案中，被诉具体行政行为是依据地方性法规《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十八条的强制性规定，不存在行政自由裁量的问题，因此，原告认为被告的行政处罚违反行政比例原则，显失公平，应予撤销，理由不足，本院不予支持。另外，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。本案中，原告在诉讼过程中对被告作出的处理决定所依据的事实，程序均无异议，本院在法庭调查和审查中亦查实被告作出的〔2013〕2058号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院应予维持。

五、定案结论
象州县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持象州县住房和城乡建设局2013年12月3日作出的〔2013〕2058号《住房和城乡建设行政处罚决定书》。

六、解说
行政机关作出的具体行政行为应受到合法性以及合理性原则的支配，比例原则属于合理性原则的范畴。行政法意义上的比例原则，要求行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目的的可能相对人权益造成某种不利影响，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持行政行为与相对人权益处于适度的比例。比例原则强调三个小原则：第一，适当性原则。即行政机关采取的措施及方法应当有助于行政目的之实现，否则即违反适当性原则。第二，必要性原则（即称最小损害原则）。意指在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。第三，相当性原则。行政机关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。因此，我们可以看出，行政机关在作出处罚的手段时，不仅要做到合法，同时也要做到合理。本案中，住房和城乡建设局的处罚手段符合城乡规划法的规定，是合法的，同时也是合理的。对于原告而言，其建设的"名苑餐厅"，虽然目前对本县的规划没有造成较大的影响，且对该县的经济建设，解决出租土地单位的养老保险以及解决就业有较大的促进作用。但其公然违反本县的城乡规划，且在住房和城乡建设局再三责令停止施工的情况下，建成"名苑餐厅",可以说，住房和城乡建设局作出的处罚没有超出必要的限度，完全符合行政比例原则。
（梁利斌）