(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广西壮族自治区博白县人民法院(1999)博行初字第15号。
二审判决书:广西壮族自治区玉林市中级人民法院(2001)玉中行终字第20号。
再审判决书:广西壮族自治区高级人民法院(2004)桂行再字第5号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):周某,男,52岁,汉族,个体工商户,广西壮族自治区博白县人,住博白县。
委托代理人:赵荣科,广西壮族自治区金力律师事务所律师。
被告(上诉人):广西壮族自治区博白县工商行政管理局。
法定代表人:张某,该局局长。
委托代理人:吕某,该局公平交易股股长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广西壮族自治区博白县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:朱其华;审判员:陈荣、刘展耀。
二审法院:广西壮族自治区玉林市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:梁道尤;审判员:陈一田、梁文全。
再审法院:广西壮族自治区高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王国昌;助理审判员:罗伊里、朱曦雯。
6.审结时间
一审审结时间:2000年12月8日。
二审审结时间:2001年6月20日。
再审审结时间:2004年3月30日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:博白县工商行政管理局于1999年7月6日作出博工商处字[1999]第8号行政处罚决定书,认定原告周某3月25日至4月23日,未经批准擅自向个体粮户收购杂优稻谷四卡车,并进行加工销售,其行为违反了《粮食收购条例》第五条、第十三条规定,属非法收购粮食行为,依据《粮食收购条例》第十三条规定,没收被扣留的杂优稻谷37.03吨,并处罚款60000元整。
2.原告周某诉称:被告作出的行政处罚事实不清,证据不足。原告购买的粮食是向国有粮食收储企业购进,有原告提供的发票证实,被告将原告委托他人向国有粮食企业购买粮食的行为认定为原告向个体粮户收购粮食的理由不能成立,适用《粮食收购条例》第十三条作出的行政处罚决定属于适用法律错误。
3.被告博白县工商行政管理局辩称:原告向个体粮户收购杂优稻谷的事实清楚,原告提供的发票因填写不符桂计字[1998]第744号《关于粮食销售发票使用和管理有关问题的通知》第七条第二款的规定,属于无效发票,不能证实原告委托他人向国有粮店购买粮食的事实,我局作出的处罚决定认定事实清楚,适用法律正确,请求法院维持其处罚决定。
(三)一审事实和证据
博白县人民法院经审理查明:原告周某是销售、加工粮油的个体工商户。1999年3月25日、3月29日、4月20日、4月23日,原告周某口头委托蒋某分别向湖南省东安县石期市粮站、东安县大庙口粮站、东安县粮油饲料公司共购买稻谷44.31吨,价款共计56856.9元。1999年4月23日,原告周某又向陆川县粮食储备公司购买稻谷43吨,价款59640元。1999年4月26日,博白县粮食市场管理工作领导小组的工作人员在检查周某经营的粮油零售加工店时,发现店内存放有大量的稻谷和大米,即认为其有违法经营粮食的行为,扣押了周某库存的50.4吨稻谷(720包,每包70公斤)和大米3.1吨(124包,每包25公斤),并提取了周某提供的购粮票据。1999年5月19日,该领导小组将以上扣押的粮食全部移送给博白县工商局处理。之后,博白县工商局对该案举行了听证。1999年8月19日,被告博白县工商局依据《粮食收购条例》第五、十三条的规定,作出了博工商处字[1999]第8号处罚决定:(1)没收周某被扣留的杂优稻谷37.03吨(529包),变价款上缴国库;(2)并处罚款60000元人民币,上缴国库。被告作出行政处罚时已告知原告周某所享有的申请复议权。原告周某不服该处罚决定,向博白县人民法院起诉。在一审法院审理期间,被告博白县工商局于1999年11月22日委托博白县价格事务所对被扣的37.03吨稻谷进行估价,经认定该批稻谷价值22218元,后被告将稻谷变卖给博白粮食局直属库,其余(即已扣押的)13.37吨稻谷、3.1吨大米没有认定为违法购进,既不退回给原告周某,也不作价处理。2000年11月17日,博白县人民法院组织双方当事人及博白县粮食局直属粮库有关人员,对该部分尚存的稻谷和大米进行清点,并委托博白县价格事务所进行价格鉴定,鉴定结论为:陈化稻谷12.2075吨,价格为5249元;陈化大米3.1吨,价格为1798元。经博白县人民法院的同意,周某于2000年12月1日将上述稻谷与大米领回,并支付运费199元。
(四)一审判案理由
博白县人民法院根据以上事实和证据认为:被告作出的博工商处字[1999]第8号处罚决定,认定原告周某未经批准于1999年3月25日至4月23日,先后在收购蒋某贩销的杂优稻谷44.31吨的主要证据不足,原告提供的购粮发票以及东安县石期粮站、大庙口粮站、东安县粮油饲料公司的证明可以证实,被扣留的稻谷是从湖南省东安县石期粮站、大庙口粮站、东安县粮油饲料公司及陆川县粮食储备管理公司购进,被扣留的大米亦是从上述单位合法购进稻谷加工成大米予以销售。因此,被告依据《粮食收购条例》第十三条规定对原告进行处罚,是错误的。对错误处罚给原告造成的损失,被告应当予以赔偿。鉴于部分被扣留的稻谷37.03吨已经拍卖,根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定,拍卖所得价款22218元应当退还原告。由于余下稻谷和大米因被告保管不善发生变质,被告应当赔偿原告购进稻谷的差价损失18227元。对于原告要求赔偿进价损失,因无法律依据,不予支持。
(五)一审定案结论
博白县人民法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第一款第(三)、(四)、(五)项,《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项的规定,判决如下:
1.撤销博白县工商行政管理局作出的博工商处字[1999]第8号处罚决定。
2.被告博白县工商行政管理局退还拍卖原告37.03吨稻谷所得价款22218元。
3.被告博白县工商行政管理局赔偿原告损失18227元,运费199元,合计18426元。
4.驳回原告要求被告赔偿利息损失2000元的诉讼请求。
案件受理费3735元,原告负担90元,被告负担3645元,价格鉴定费95元,由被告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人周某诉称:被上诉人博白县工商行政管理局拍卖上诉人的稻谷是违法的,一审仅判决退回拍卖款使上诉人损失23958.6元。一审判决没有支持上诉人的利息请求是错误的,请求二审法院维护上诉人的合法权益。
(2)上诉人博白县工商行政管理局诉称:一审判决是错误的。周某提供的购粮发票没有客户名称,不能证实周某是从国有粮店购进粮食。周某与蒋某之间委托关系不能成立,且蒋某无粮食经营资格,根据《粮食收购条例》的规定,周某向蒋某购买粮食的行为违反了国家粮食管理规定,已构成违法行为。本局作出的处罚决定是正确的,人民法院应当予以维持。
(3)周某答辩称:一审判决撤销博白县工商行政管理局的处罚决定是正确的,博白县工商行政管理局的上诉没有事实和法律依据,与其自身的具体行政行为相矛盾。二审法院应当驳回其上诉请求。
(4)博白县工商行政管理局没有书面答辩。
2.二审事实和证据
玉林市中级人民法院经审理查明:1999年4月26日,博白县粮食市场管理工作领导小组的工作人员在进行市场粮食管理检查中,发现周某粮店内存放有大量的稻谷和大米,即要求周某提供粮食的购买票据。执法人员发现周某提供的票据上客户名称不是周某,即认为其有违法经营粮食的行为,扣押了周某库存的50.4吨稻谷(720包,每包70公斤)和大米3.1吨(124包,每包25公斤),并提取了周某提供的购粮票据。1999年5月19日,该领导小组将以上扣押的粮食全部移送给博白县工商局处理。之后,博白县工商局对该案进行立案并举行了听证。1999年8月19日,被告博白县工商局依据《粮食收购条例》第五、十三条的规定,作出了博工商处字[1999]第8号处罚决定。原告周某不服该处罚决定,向博白县人民法院起诉。在一审法院审理期间,被告博白县工商局将稻谷变卖给博白粮食局直属库,得款22218元上缴国库。其余(即已扣押的)13.37吨稻谷、3.1吨大米没有认定为违法购进,既不退回给原告周某,也不作价处理。2000年11月17日,博白县人民法院组委托博白县价格事务所对其余的稻谷和大米下进行价格鉴定,鉴定结论为:陈化稻谷12.2075吨,价格为5249元;陈化大米3.1吨,价格为1798元。经博白县人民法院的同意,周某于2000年12月1日将上述稻谷与大米领回,并支付运费199元。据查,周某办有零售、加工粮油工商营业执照,蒋某于1998年12月被广西全州县工商局吊销其经营粮食营业执照。
3.二审判案理由
玉林市中级人民法院认为:上诉人博白县工商行政管理局认定周某于1999年3月至4月间,分几次从广西全州县黄沙河镇蒋某手中购进杂优稻谷四卡车,数量共44.31吨,折价金额56865.9元,用于加工、零售经营,事实清楚,证据确凿。上诉人博白县工商局根据国务院《粮食收购条例》第五、十三条的规定,对周某未经批准擅自从事粮食收购的违法行为予以处罚是合法、正确的。由于蒋某从湖南国营粮店所购买稻谷的票据,客户名称均不是委托人周某,而是其他地名或没有客户名称,双方的委托关系不成立。因此,一审法院以博白县工商局认定周某非法购买粮食的理由不成立,判决撤销上诉人博白县工商局[1999]第8号处罚决定不当,应予纠正。但一审法院在判决中,要求上诉人博白县工商局赔偿因对上诉人周某合法购进的13.37吨稻谷和3.1吨大米一并予以扣留所造成的经济损失18426元,以及驳回上诉人周某起诉要求赔偿利息损失费2000元的内容是正确的,应予维持。
4.二审定案结论
玉林市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、第六十一条第(二)项的规定,作出如下判决:
(1)撤销博白县人民法院博行初字第15号行政判决第一、二项。
(2)维持博白县工商处字[1999]第8号处罚决定。
(3)维持博白县人民法院(1999)博行初字第15号行政判决第三、四项。
一、二审案件受理费7470元,由上诉人周某负担7290元,上诉人博白县工商行政管理局负担180元及价格鉴定费95元。
(七)再审情况
1.再审诉辩主张
(1)抗诉机关认为:原二审判决认定周某非法收购粮食的证据不足,周某的粮食是从蒋某手中购买,但不是《粮食收购条例》所禁止的向农民和其他粮食生产者收购粮食的行为,博白县工商行政管理局根据该条例的第十三条规定对周某进行处罚是适用法律错误。请再审查清事实,维护当事人的合法权益。
(2)原审上诉人周某申诉称:原二审判决认定本人经营根源非法是错误的,本人所购粮食是第三人从国有粮店购进,没有违反法律规定,博白县工商行政管理局依据《粮食收购条例》进行处罚,属于适用法律错误,请再审法院查清事实,公正判决。
(3)原审上诉人博白县工商行政管理局答辩称:我局作出的处罚决定认定事实清楚,适用法律正确,原二审法院判决维持是正确的,请再审法院予以维持。
2.再审事实和证据
广西壮族自治区高级人民法院经审理查明:1999年4月26日,由博白县人民政府组成的粮食市场管理工作领导小组,在进行市场粮食管理检查中发现,周某经营的粮店内存放有大量的稻谷和大米,检查人员即要求其出示其库存粮食的购买票据,当发现部分票据客户不是周某时,即以其有违法经营粮食嫌疑为由,扣押了周某库存的50.4吨稻谷(720包,每包70公斤)和大米3.1吨(124包,每包25公斤),并提取了周某提供的购粮票据。博白县工商行政管理局根据领导小组调查移送的扣押物品及材料立案调查后,认定周某未经批准于1999年3月25日至4月23日间,先后在博白县城绿珠女十字路口旁收购蒋某贩销的杂优稻谷,因此,依据《粮食收购条例》第五、十三条的规定,作出了博工商处字[1999]第8号处罚决定。周某不服该处罚决定向法院起诉。在一审法院审理期间,博白县工商行政管理局对被认定为违法购进的37.03吨稻谷进行变卖,其余(即已扣押的)13.37吨稻谷、3.1吨大米没有认定为违法购进,仍交博白县粮食局直属粮库保管。2000年11月17日,博白县人民法院组织双方当事人及博白县粮食局直属粮库有关人员,对该部分尚存的稻谷和大米进行清点,并委托博白县价格事务所进行价格鉴定,鉴定结论为:陈化稻谷12.2075吨,价格为5249元;陈化大米3.1吨,价格为1798元。另查明:周某办有零售、加工粮油工商营业执照,蒋某于1998年12月被广西全州县工商局吊销其经营粮食营业执照。
3.再审判案理由
广西壮族自治区高级人民法院认为:《粮食收购条例》第五条规定,是禁止直接向农民及其他粮食生产者收购粮食的行为,以及对于粮食加工企业和用粮单位购买原料用粮作出的选择性规定。该条例对于已经进入粮食市场的粮食买卖行为,没有限制性的规定。从周某提供的购粮发票和一审法院委托湖南省东安县人民法院对国营粮店的调查材料均可以证实,周某向蒋某所购粮食来源于国营粮店,粮源合法,其实施的购粮行为不是《粮食收购条例》第五条所规定禁止向农民及其他粮食生产者收购粮食的行为。因此,博白县工商局根据《粮食收购条例》第五条、第十三条的规定对周某作出处罚决定属于认定事实和适用法律错误,应当予以撤销,博白县工商局对其作出的违法行政行为应当承担行政赔偿责任。鉴于被扣留的37.03吨稻谷已经拍卖,一审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第(一)款第(五)项的规定,判决博白县工商局将已拍卖的稻谷价款返还给周某,并对其因扣留的13.37吨稻谷和3.01吨大米造成周某直接损失18426元,判决博白县工商局予以赔偿是正确的。对于周某其他的诉讼请求,因无事实和法律依据,一审法院判决驳回并无不当。原二审法院判决属适用法律部分错误,应予纠正。但该判决第三项维持了一审法院判决要求博白县工商局赔偿由于扣押周某合法购进的13.37吨稻谷和3.1吨大米所造成直接损失18426元,是正确的,应当予以维持。
4.再审定案结论
广西壮族自治区高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项,第六十一条第(二)项以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条的规定,判决如下:
(1)撤销玉林市中级人民法院(2001)玉行终字第20号行政判决第一、二项;
(2)维持玉林市中级人民法院(2001)玉行终字第20号行政判决第三项;
(3)维持博白县人民法院(1999)博行初字第15号行政判决第一、二项。
一、二审案件受理费共计7470元,价格鉴定费95元,全部由原审上诉人博白县工商管理局负担。
(八)解说
本案争议的主要问题:
1.对《粮食收购条例》第五条在本案中如何理解及适用的问题。
《粮食收购条例》第五条规定,未经批准,任何单位和个人不得直接向农民或其他粮食生产者收购粮食,粮食加工企业和用粮单位都可以到国有粮食收储企业和县以上粮食交易市场购买。《广西粮食市场管理暂行办法》第五条规定了粮食加工企业需要购买加工所需的粮食原料,必须到国有粮店或县以上粮食交易市场购买。从规定本身看,《广西粮食市场管理暂行办法》第五条与《粮食收购条例》存在矛盾。但由于《粮食收购条例》是国家行政法规,属于上位法,《广西粮食市场管理暂行办法》是广西地方行政法规,属于下位法。从上位法高于下位法的原则看,《粮食收购条例》的法律效力要高于《广西粮食市场管理暂行办法》。因此,从法律适用的角度来看,在《广西粮食市场管理暂行办法》与《粮食收购条例》的规定存在矛盾的情况下,在处理案件时应当适用效力位阶较高的法律,即适用《粮食收购条例》处理本案。
从《粮食收购条例》第五条条文本身来看,其禁止的是直接向农民及其他粮食生产者收购粮食的行为,以及对于粮食加工企业和用粮单位购买原料用粮作出的选择性规定。该条例对于已经进入粮食市场的粮食买卖行为,没有进行限制性的规定。另外,从《粮食收购条例》的立法目的来看,该条例的设定是国家为了“保障粮食供应,保护农民和其他粮食生产者的合法权益”而垄断粮食一级市场的经营,而对于粮食二级市场的流通是没有进行限制的,因而,《粮食收购条例》打击的是“直接向农民和其他粮食生产者收购粮食”的不法粮贩,并没有规定要处罚向不法粮贩购买粮食的粮食加工企业和用粮单位。
2.周某的行为是否属于违反《粮食收购条例》第五条的规定的问题。
《粮食收购条例》第五条规定,“未经批准,任何单位和个人不得直接向农民或其他粮食生产者收购粮食”。本案中,从周某提供的购粮发票和一审法院委托湖南省东安县人民法院对国有粮店的调查材料均可以证实,蒋某不是“农民和其他粮食生产者”,其向周某销售的粮食是其向国有粮店购买的,虽然蒋某没有粮食经营资格,其销售粮食的行为属于违法经营,但不能因此否认其粮食来源的合法性。既然蒋某不是“农民和其他粮食生产者”,周某与蒋某之间的买卖已经是属于在粮食二级流通市场中的购销关系,周某向蒋某购买粮食的行为并不符合《粮食收购条例》第五条“直接向农民或其他粮食生产者收购粮食”的情形。周某的购粮行为是在粮食二级流通市场的买卖行为。对此行为,博白县工商行政管理局不能依据《粮食收购条例》第五条进行处罚。在本案中,博白县工商行政管理局对《粮食收购条例》第五条做了扩张性的解释,认为不是直接从国有粮食收储企业和县以上粮食市场购买的粮食都是非法的,这是对《粮食收购条例》第五条错误的理解。其依据《粮食收购条例》第五条、第十三条对周某的处罚是适用法律、法规错误,违反了行政合法性原则,即行政活动必须以法律为依据,法无明文不得为之的原则。因此,对博白县工商行政管理局基于对法规的错误理解而作出的行政处罚,应当予以撤销。
(广西壮族自治区高级人民法院 朱曦雯)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2005年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第55 - 61 页