(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广西壮族自治区防城港市中级人民法院(2003)防中法行初字第3号。
二审判决书:广西壮族自治区高级人民法院(2004)桂行终字第7号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):广西进出口贸易股份有限公司(以下简称广西进出口公司)。
法定代表人:蒋某,董事长。
委托代理人:邓某,该公司职员。
委托代理人:冯怀球,意远律师事务所律师。
被告(被上诉人):中华人民共和国防城海关。
法定代表人:黄某,关长。
委托代理人:郭某,中华人民共和国南宁海关干部。
委托代理人:宋某,中华人民共和国防城海关干部。
第三人(被上诉人):河池地区天宝有限责任公司(以下简称天宝公司)。
法定代表人:卢某,总经理。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广西壮族自治区防城港市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李世浩;代理审判员:黄素芝;代理审判员:陈芳。
二审法院:广西壮族自治区高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:韦威助;审判员:王国昌;代理审判员:罗伊里。
6.审结时间
一审审结时间:2003年12月19日。
二审审结时间:2004年4月16日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2003年4月1日,防城海关作出防关函[2003]11号通知,认为广西进出口公司申报进口的242280千克铅锑氢氧化物和138960千克铅氢氧化物属国家环保局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商局、国家商检局1996年3月1日发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)规定的禁止进口废物。根据该文有关规定对该批货物做退运处理,并要求广西进出口公司于2003年4月15日前到防城海关办理上述货物的退运手续。2003年4月15日,防城海关又作出防关函[2003]17号通知,将广西进出口公司办理退运手续的期限延长至2003年5月15日。
2.原告广西进出口公司诉称:原告申报进口的242280千克铅锑氢氧化物和138960千克铅氢氧化物在2001年不属于禁止进口的货物。该种货物在2001年版《中国海关报关实用手册》中,商品编号为2600.2000,其监管条件为空白,未明确属于禁止进口的货物。原告据此认为该批货物属于可进口且不需要办理任何批准手续的情况下,才与外商签订进口合同进口上述货物的。原告所申报进口的货物亦不属于固体废物。因为该货物对环境不产生污染,而且是否属于废物认定权在商检机构,该货物未被商检机构检验认定属于禁止进口的废物的情况下,被告直接将该批货物认定为固体废物并作出退运处理依据不足。被告作出两退运通知,没有按照行政处罚法规定的程序作出,程序严重违法。请求法院撤销两退运通知,准许原告的货物报关进口。
3.被告防城海关辩称:原告申报进口的242280千克铅锑氢氧化物和138960千克铅氢氧化物在2001年属于禁止进口的固体废物。该批货物主要成分是含铅化合物,而含铅化合物由于其不易降解,会长久地存在于环境中,含铅化合物在生产、冶炼过程中会对环境造成污染是众所周知的事实,且该批货物亦不属国家允许进口的废物种类,《中国海关报关实用手册》仅是指导海关工作人员办理业务的参考资料,不能作为海关执法的依据,认定能否进口主要依据法律、法规和规章的有关规定。商检机构的鉴定对认定申报进口的货物是否属于废物并不是必经程序,根据国检联[1996]115号《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》第五条的规定,海关可直接认定,有疑问的情况下才由商检机构鉴定。依据《暂行规定》第二十七条和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十六条的规定,对于未经许可擅自进口固体废物用作原料的,由海关责令退运该固体废物,可以并处罚款。被告对原告申报进口的禁止进口固体废物作出退运决定依据正确,程序合法,适用法律正确,请求维持被告的两退运通知。
(三)一审事实和证据
防城港市中级人民法院经审理查明:2001年广西进出口公司接受天宝公司的委托向外商鹏孚公司购买铅锑氢氧化物和铅氢氧化物。货到防城港后,广西进出口公司于同年11月1日向防城海关申报该合同项下242280千克铅锑氢氧化物和138960千克铅氢氧化物的货物进口。次日,防城海关抽取上述货物的样品送广州海关化验中心化验。经广州海关化验中心化验鉴定,上述送检样品为主要含铅化合物的残渣。2003年4月1日,防城海关向广西进出口公司发出防关函[2003]11号通知,认为经检验和海关专业认定,广西进出口公司申报进口的上述货物属《暂行规定》规定的禁止进口废物,并按上文规定对该批货物做退运处理。要求广西进出口公司于2003年4月15日前到防城海关办理上述货物的退运手续。2003年4月15日防城海关又给广西进出口公司发出防关函[2003]17号通知,将广西进出口公司办理退运手续的期限延长到2003年5月15日。广西进出口公司不服上述两退运通知,向中华人民共和国南宁海关申请复议,南宁海关复议维持了上述两通知。
上述事实有以下证据为证:
1.原告与第三人签订的委托代理进口协议。
2.海关抽取进出口货样收据。
3.中国海关进出口货物化验鉴定申请单。
4.中国海关进出口货物化验鉴定证书。
5.庭审笔录。
(四)一审判案理由
防城港市中级人民法院认为:原告申报进口的铅锑氢氧化物和铅氢氧化物虽经广州海关化验中心鉴定为主要含铅化合物的残渣,但含铅化合物的残渣是否属于禁止性进口废物,没有经法定机构鉴定,结论未定,防城海关认定该批货物为国家禁止进口的废物,证据不足。且防城海关被诉的两通知适用法律只笼统适用环控[1996]204号文,没有指出具体适用哪一条,属适用法律错误。
(五)一审定案结论
防城港市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第2目的规定,判决如下:
1.撤销防城海关防关函[2003]11号关于办理退运货物手续的通知;
2.撤销防城海关防关函[2003]17号关于同意延期办理退运货物手续的通知;
3.由防城海关在判决生效之日起60日内重新作出处理决定。
案件受理费3967元,由被告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审被告)防城海关诉称:原审判决认定事实不清,适用法律错误,请求撤销。理由:1)根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)和环控[1996]204号文以及国家商检局、海关总署、国家环保局国检联[1996]115号《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》(以下简称国检联[1996]115号文)等有关规定,海关对进口货物是否属于禁止性或限制性进口废物具有独立的认定权。2)本案的货物是国外厂商在生产其他产品的过程中产生的中间产品,是固态、半固态的废弃物质,具有环境污染性,符合《固废法》及《暂行规定》所界定的固体废物的特征,属固体废物,且该批货物没有被列入《暂行规定》所允许进口废物的目录里,属于禁止进口的固体废物。3)上诉人在对该批货物的处理中,已明确告知广西进出口公司适用《固废法》和《暂行规定》,虽然书面决定中没有列明具体条款,但并不意味着上诉人没有适用具体条款,上诉人作出的两通知适用法律正确。4)上诉人作出的退运通知不属行政处罚,仅是一种行政处理决定,因此不适用行政处罚程序,上诉人作出的退运通知程序合法。
(2)被上诉人广西进出口公司辩称:原判认定事实清楚,适用法律正确,请求维持。理由:1)法律、法规、规章没有授权海关对进口货物是否属于禁止进口废物具有认定权,一审判决没有将防城海关确认为认定限制或禁止进口废物的法定认定机构,是正确的。2)上诉人所进口的货物不是固体废物,不属于法律明文禁止进口的货物。3)上诉人两退运通知没有适用法律具体条文,不符合行政处罚法关于行政处罚决定书内容的载明事项的要求,属于适用法律错误。4)上诉人作出退运通知没有适用行政处罚程序、程序违法。
(3)被上诉人天宝公司未作答辩。
2.二审事实和证据
二审判决确认一审判决确认的证据合法有效,二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
3.二审判案理由
广西壮族自治区高级人民法院认为:根据《中华人民共和国海关法》第二条、第六条、第四十条、《固废法》第二十五条、《暂行规定》第六条、第八条及国检联[1996]115号文第一条、第五条等规定,海关是国家的进出境监督管理机关,有权对一切进出境的货物进行监管;对以“废物”申报进境的由商检部门按照强制检验标准进行检验;对以“其他货物”申报进口的货物,是否属于禁止或限制进口的废物,海关有权根据《固废法》及《暂行规定》进行认定,只有在海关对申报进口的货物是否属禁止或限制进口的废物有疑问的情况下,才需要经检验检疫机构检验确定。本案货物是以普通货物申报进境的,防城海关有权对该批货物是否属于禁止或者限制进口废物进行认定。
根据《固废法》第七十四条、《暂行规定》第三十二条等规定,固体废物,是指在生产建设、日常生活和其他活动中产生的污染环境的固态、半固态废弃物质。本案中的铅锑氢氧化物和铅氢氧化物符合上述规定的固体废物的特征,且其主要成分为含铅化合物残渣,而铅化合物在《巴塞尔公约》及1998年国家环保局、国家经贸委、外经贸部、公安部颁布的《国家危险废物名录》中均被列为危险废物。
根据《固废法》第二十五条第一款、第六十六条以及《暂行规定》第八条第二款、第二十七条等规定,我国对固体废物的管理是以普遍性禁止为原则,以允许限制进口为例外的,凡未列入《暂行规定》附件一《国家限制进口的可用作原料的废物目录》的所有废物,禁止进口,对违反法律规定将境外固体废物进境倾倒、堆放、处置、未经许可擅自进口固体废物用作原料或以原料利用为名进口不能用作原料的固体废物的,由海关责令退运,可以并处罚款。《国家限制进口的可用作原料的废物目录》所列明的允许限制进口的废物种类中,不包含本案货物,本案货物在2001年属于禁止进口的固体废物。防城海关根据上述规定,作出两退运通知是正确的。一审判决认为海关对废物没有认定权,该批货物是否属于废物待定,与法律和有关规定不符。防城海关作出的两退运通知适用《暂行规定》,虽没有指出具体适用哪一条,在适用法律上存在瑕疵,但不影响防城海关对该案实体处理的正确性。此外,退运通知不属行政处罚,是一种行政处理行为,防城海关作出两退运通知没有适用行政处罚程序,并无不当。一审判决适用法律错误,应予以撤销。
4.二审定案结论
广西壮族自治区高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项的规定,判决如下:
(1)撤销防城港市中级人民法院(2003)防中法行初字第3号行政判决。
(2)维持防城海关防关函[2003]11号关于办理退运货物手续的通知和防关函[2003]17号关于同意延期办理退运货物手续的通知。
一、二审案件诉讼费共7934元,由被上诉人负担。
(七)解说
本案争议的主要问题:
1.海关对进口货物是否属于禁止进口废物有没有认定权。
对进口货物是否属于禁止进口废物的认定权,争议较大。有的认为应由商检机构认定,有的认为应由海关认定。笔者认为,本案应认可海关的认定权。主要基于以下理由:(1)对进口货物是否属于禁止进口废物的认定权的判断,主要看该批货物是以什么方式申报进口的,因为法律法规规定,不同的进口货物由不同的机构管理。从法律规定看,根据《固废法》第二十五条、《废物进口环境保护管理暂行规定》第六条、第八条及国检联[1996]115号文第一条、第五条的规定,国家环保部门、海关及进出境商检部门在对进出境固体废物的认定上是有明确分工的。环保部门对全国废物进口实施统一的监督管理,会同外经贸主管部门及海关制定《国家限制进口的可用作原料的废物目录》;会同商检部门制定“进口废物强制检验标准”。商检部门对以“废物”申报进境的,按照强制检验标准和国检联[1996]115号文第一条规定的程序进行检验;对于申报进口的其他货物,首先由海关依据国检联[1996]115号文第五条、《固废法》第七十四条、《暂行规定》第三十二条,认定其是否属于禁止进口或限制进口的固体废物。只有在海关对申报进口的货物是否属禁止或限制进口的废物有疑问的情况下,才需要经检验检疫机构检验确定,如果海关依据《固废法》及《暂行规定》可明确认定申报进口货物属禁止进口废物,则不需要再经检验检疫机构检验。本案货物是以一般贸易方式下的普通货物申报进境,防城海关对该批货物是否属于禁止进口废物有认定权。(2)海关对固体废物有鉴定的权力。《中华人民共和国海关法》第六条第一款第(一)项规定,海关对进口货物有查验权。所谓查验,就是监察、检验。海关查验权的行使,实质上就是通过对进出口货物的检查认定其性质。(3)承认海关对废物的认定权,有利于防止境外的有害废物和垃圾进入境内,而且也与国家固体废物法律制度的目的相一致。如果海关在进出境监管中不对目录外的其他废物进行认定,将导致环境污染的废物没有限制地大量进口。
2.本案的货物是否属于国家禁止进口的固体废物。
被上诉人提出该批货物是进口用来做原料的,不是无用的废弃物,而且也不污染环境,因此不是固体废物,也不是国家禁止进口的。笔者认为:(1)本案货物属于固体废物。固体废物具有以下三个特征:1)在生产建设、日常生活和其他活动中产生的;2)固态、半固态废弃物质;3)污染环境的。只要申报进口的其他货物完全具备三个特征,就属于固体废物。本案的货物一是在冶炼生产过程中产生的。二是固体废弃物,废弃物是一个相对的概念,是指相对于产生该物质的生产流程而言,该物质不是最终产品或成品,也不具有有用性。本案的铅锑氢氧化物和铅氢氧化物是国外厂商在生产其他产品的过程中产生的中间物料或中间产品,相对于国外的生产流程而言,其不是最终产品,也不是成品,对原来的生产目的而言具有无用性。三是污染环境的。本案货物的主要成分是含铅化合物,《巴塞尔公约》附件1所列明的废物种类中,第Y31项即为“铅;铅化合物”,属于危险废物。我国1998年颁布的《国家危险废物名录》将含铅废物确认为危险废物。2002年7月3日公布的第四批禁止进口货物目录中,“其他主要含铅的矿灰及残渣”属禁止进口废物。由此可见,含铅化合物残渣属于固体废物,从国际条约到国内规章都早已有明确的界定。(2)本案货物属于禁止进口的固体废物。《固废法》第二十五条第一款规定:国家“禁止进口不能用作原料的固体废物;对可以用作原料的固体废物实行限制进口……”国家对固体废物的管理是以普遍性禁止为原则,以允许限制进口为例外的。《暂行规定》第八条第二款进一步明确:“凡未列入本规定附件一的所有废物,禁止进口。”而在该文附件一所列明的允许限制进口的废物种类中,不包含本案货物。因此,本案货物2001年即属于禁止进口的固体废物。
3.作出退运通知的程序是否合法。
退运决定不属于行政处罚,不应适用行政处罚的程序。一是退运决定不属于我国行政处罚法列明的行政处罚种类;二是行政处罚的主要特征是惩戒性或惩罚性,而退运决定不具有惩戒性,仅仅是责令其纠正违法行为,恢复废物进出口管理秩序,不以惩戒为目的,其实质是要求其履行既有的法定义务,而并没有对其设定新的义务。退运决定应属于行政处理中责令改正的一种形式。对退运,现有行政法律法规没有明确的程序性规定。海关以书面形式作出退运决定,并送达给被上诉人广西进出口公司,应该说是合法的。
(广西壮族自治区高级人民法院 罗伊里)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2005年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第287 - 292 页