（一）首部

1.判决书字号：福建省厦门市集美区人民法院（2003）集行初字第2号。

2.案由：不服治安管理处罚决定案。

3.诉讼双方
原告：邵某，男，住江苏省金湖县，来厦门期间住厦门市。
委托代理人：张荣鼎，福建汇德律师事务所律师。
被告：福建省厦门市公安局集美分局（以下简称集美公安分局）。
法定代表人：范某，局长。
委托代理人：苏某、王某，该局干警。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省厦门市集美区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：江鸿斌；审判员：宋一心、徐文成。

6.审结时间：2003年6月20日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：邵某于2003年3月12日下午向“110”指挥中心举报交警叶某酒后值勤，被集美公安分局认定恶意举报，并被治安拘留，邵某不服。

2.原告诉称：2003年3月12日下午，原告在同集路TDK公司门口路段向“110”指挥中心报称，交警叶某酒后执勤。原告举报属实，被告却认定原告恶意举报，并对原告作出治安拘留15日的行政处罚决定。故请求法院撤销该行政处罚决定并由被告承担本案诉讼费用。

3.被告辩称：邵某因驾车违章被交警叶某处罚后心存不满，恶意投诉其执勤时满口酒气，现有多项证据表明，叶某并未酒后执勤。邵某捏造事实诽谤他人的事实清楚、证据确凿。被告据此作出治安拘留15日的处罚决定，整个具体行政行为程序合法，证据充分，适用法律准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
福建省厦门市集美区人民法院经公开审理查明：2003年3月12日下午，邵某驾驶车牌为闽D-XXXX1的皮卡车，在同集路TDK公司门口路段行驶时超车，交警叶某对其按违章进行处理并出具罚单。邵某上车后，于15时26分通过自己的手机向“110”投诉，称叶某执勤时满口酒气，并对邵某处理不公。厦门市公安局督察队（以下简称督察队）于15时28分接到“110”指挥中心指令后，立即派工作人员前往现场并调查取证，两次分别于16时11分、20时07分对交警叶某用酒精检测仪进行酒精测试，经测试酒精含量均为0，叶某的同事亦证实其当日中午并未喝酒。据此，厦门市公安局交通警察支队集美大队（以下简称集美交警大队）要求对举报人即邵某进行严肃处理。2003年4月2日，集美公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）第二十二条第（三）项之规定，以邵某捏造事实诽谤他人为由，对其作出治安拘留15日的治安管理处罚决定，并于次日向邵某送达了治安管理处罚决定书。邵某不服，向厦门市公安局提出复议申请，厦门市公安局于2003年5月13日维持了集美公安分局的处罚决定。
以上事实有下列证据证明：
1.被告提供的作出被诉具体行政行为的证据、依据：
（1）执法程序方面：1）受理治安案件登记表、立案报告表、查破处理报告表；2）呈请传唤报告书、传唤证回执、告知笔录；3）调查处理报告、治安管理处罚审批表、处罚决定书、执行拘留通知书；4）送达笔录、申请书、保证书、呈请暂缓执行治安拘留报告书；5）厦门市公安局于2003年5月13日作出的厦公复决字（2003）第024号行政复议决定书。
（2）认定事实方面：1）督察队出具的出警经过说明、“110”接处警登记表两份；2）2003年3月12日16时11分、20时07分督察队两次对叶某所作的酒精测试结果单；3）集美交警大队大桥中队值班安排表、集美交警大队出具的证明一份、交通违章现场记录；4）叶某询问笔录二份；5）邵某询问笔录三份；6）交警吴某询问笔录一份、交警刘某、苏某1、吴某1、林某出具的证明四份；7）与邵某同车的陈某1询问笔录二份。
2.依原告申请，证人吴某出庭作证，鉴定人何某、陈某出庭接受了询问。

（四）判案理由
福建省厦门市集美区人民法院审理后认为：（1）原告邵某因超车被认定违章并接受处罚后，通过法定的途径、特定的渠道举报叶某酒后执勤。考察原告的行为，缺乏“诽谤他人”的法律事实。故被告集美公安分局认定原告邵某捏造事实诽谤他人的主要证据不足。（2）被告在作出处罚决定前未经负责人集体讨论，就适用了拘留这一限制相对人人身自由的处罚种类，并取15日上限，违反了法定程序。（3）被告在叶某本人未提出申请的情况下，未尽注意义务，受理了不应当受理的案件，并介入调查，对原告施以处罚，属滥用职权。

（五）定案结论
福建省厦门市集美区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、三、五目之规定，判决如下：
撤销厦门市公安局集美分局2003年4月2日作出的厦公集治字（2003）第056号治安管理处罚决定。

（六）解说
本案在审理过程中，以下几个问题值得探讨：
1.对督察队作出的调查能否予以采信?
被告集美公安分局据以作出治安管理处罚决定的证据主要是督察队的调查结果。为此，原告邵某提出，督察队是公安系统的内设部门，不具有对外性，不能对抗行政相对人，以上证据应视为无效。
上述理由能否成立?从设立目的及工作内容来看，督察队是公安系统的内设的监督部门，其调查监督的对象限于本系统的工作部门和工作人员，其调查时所取得的证据在内部处分时的效力是毋庸置疑的。但是，本案中，这些证据能否成为法律意义上的“证据”?能否作为公安机关处罚原告——这个行政相对人的证据?它们到底是什么性质?
法院经合议认为，这涉及一个“转化”的问题。督察队作为公安系统的内设机构，理所当然不具有对外性，比如督察队不具有侦查权，其工作人员向有关人员进行调查及取证之行为并不能视为公安机关的取证行为。但本案中，公安机关受理该案件后，要对原告邵某是否“捏造事实诽谤他人”一事进行调查，是可以将督察队的调查结果作为证据来源之一加以收集的，但之后要结合其他证据，考察该证据的真实性、合法性、关联性，综合评价后予以取舍。也就是说，公安机关在认定案件事实时，可将督察队所取得证据“转化”为公安机关依职权取得的证据，而不是当然地否认其效力。
也正因为如此，在原告不能提供相应证据证明调查结果的取得违反法定程序，亦不能证明其内容失实的情况下，法院对原告不能采信该证据的质证意见不予支持，被告提供的证据形成时程序合法、内容客观真实，符合法律的有关规定，具备证据的真实性、合法性、关联性，足以采信，法院对此予以确认。
2.交警叶某喝酒与否是否关系到本案的处理?
交警叶某究竟有无喝酒?这涉及原告邵某是否“恶意”的问题，因此，本案在审理过程中，这一度成为当事人的争执焦点，对此双方各执一词，争持不下。
然而，审判人员经认真考虑后，认为应该从这个思维定势里跳出来。也就是说，叶某是否喝酒并不是本案的关键。
检举权是宪法赋予公民的基本权利。我国宪法明确规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……任何人不得压制和打击报复。国家用根本大法的形式明确了公民享有对国家机关和国家工作人员的检举权。检举权是对公共权力的一种监督和制约，不可随意被剥夺。在实际情况中，相对于掌握了国家公权力的机关和工作人员来说，民众尤其是单个的公民总是处于相对弱势。如何有效地保障公民依法行使监督权，一直以来都是尖锐的社会问题。
因此，为了保障公民充分地行使这一民主权利，公民在行使检举权时，其行为应享有一定的豁免权。政府不应强求公民所检举的情况一定属实。国家机关不能仅因检举人所反映情况与事实有所出入便对其科以处罚，否则，会降低民众对政府的信任，亦与我国的民主法治建设背道而驰。
由此，交警叶某是否酒后执勤不影响对原告行为的定性，亦非本案的争议焦点。
3.被告作出具体行政行为是否合法?
通过以上的分析可以看出，对本案的审理应从案件的本身出发，即被告集美公安分局作出具体行政行为的证据是否充分、程序是否合法等方面来考量。
首先，被告集美公安分局依据《条例》第二十二条第（三）项规定，对邵某作出治安管理处罚决定。那么，什么叫“捏造事实诽谤他人”?根据法律是指无中生有，凭空制造假情况，并进行散布，企图损害他人人格和名誉的行为，在客观方面要求行为人捏造事实并加以散布。本案原告邵某因超车被认定违章并接受处罚后，用自己的手机实名向“110”指挥中心举报叶某酒后执勤，并等待公安机关的处理结果。这种途径是法定的、渠道也是特定的，对此，被告集美公安分局不能提供证据证明原告曾就此事在社会上广为宣传，实施散布行为，或多次、反复举报，无理纠缠。考察原告的行为，缺乏“诽谤他人”的法律事实。因此，被告集美公安分局认定原告邵某捏造事实诽谤他人的主要证据不足。
其次，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。行政机关在作出行政处罚时应依据该原则具体选择适用相应的处罚种类。具体在本案中，被告可在治安管理处罚的三个种类即警告、罚款及拘留中选择相应的一种以对原告进行处罚。结果，被告选择适用了拘留这一限制相对人人身自由的种类，并取15日上限。由此，可推断被告认为原告有重大违法行为，必须给予较重的行政处罚。根据《处罚法》第三十八条第二款之规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”但被告未能提供相应证据证明该案在作出处罚决定前曾经负责人集体讨论，故被告行为违反了法定程序。
再次，被告所提交的全部证据中，没有被投诉人即叶某本人要求保护其名誉权的意思表示，仅有“集美交警大队要求对该举报人进行严肃处理”的表述。然而，需要指出的是，名誉权的行使有其特殊性，名誉权因其所具有的人身权性质，与特定的公民或者法人的人格尊严相互关联，密不可分，不能转让亦不能由他人代为行使。我们可以联想到我国刑法中关于名誉权保护的有关规定，亦明确规定诽谤罪属自诉案件，不告不理，在被害人未起诉的情况下，侦查机关便不主动介入。刑事案件如此，就更不用说治安案件了。由此，可得出结论，集美交警大队保护干警的主观意愿是好的，但也不能越俎代庖，代替叶某提出保护其名誉权的要求。而被告在叶某本人未提出申请的情况下，未尽注意义务，受理了不应当受理的案件，并介入调查，对原告施以处罚，属滥用职权。
综上，法院认定被告作出具体行政行为违法，并判决撤销该行政行为是正确的。
（福建省厦门市集美区人民法院　江鸿斌　涂学斌）