(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:梧州市万秀区人民法院(1992)行初字第4号。
二审判决书:梧州市中级人民法院(1993)行终字第2号。
再审判决书:梧州市中级人民法院(1993)行再字第1号。
3.诉讼双方
原告(原审被上诉人):卢某,男,28岁,汉族,广东省清运市人,个体户。
一、二、再审委托代理人:杨某,男,38岁,汉族,梧州市经济行政法律法规咨询中心干部。
被告(原审上诉人):梧州地区行政公署公安处。
法定代表人:黍某,梧州地区行政公署公安处处长。
二、再审委托代理人:何某、王某,公安处缉毒缉私科干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:梧州市万秀区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陆先权;审判员:陈耀省、杨敏玲。
二审法院:梧州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:仉卓贤;审判员:朱付纯、彭新权。
再审法院:梧州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:钱国雄;审判员:何莲弟、梁小玲。
6.审结时间
一审审结时间:1992年12月14日。
二审审结时间:1993年3月1日。
再审审结时间:1993年8月4日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:1990年6月8日下午3时许,原告卢某在梧州市新南旅店,私自向一个自称姓高和另一个姓吴的人购买黄金,正当双方准备交易时,被梧州地区公安处的干警当场抓获,并以原告卢某倒卖黄金为由,于1990年6月11日作出没收其倒卖黄金赃款人民币2万元的处罚。
原告于1991年1月3日收到处罚裁决书,于同年12月向梧州市万秀区人民法院提起诉讼,请求维护其合法权益。
(2)原告诉称:我于1990年6月8日下午3时许,在梧州市新南旅店,想向两个分别自称姓高、姓吴的人购买一些黄金,用于收藏保值,尚未成交,没有构成黄金投机、倒卖行为。被告公安处对我处罚定性错误,且超越职权、违反法定程序,请求法院撤销公安处对我的裁决。
(3)被告辩称:原告起诉已超过诉讼时效,依法没有提起诉讼的权利,请求法院审查确认。
2.一审事实和证据
法院经审理查明:1990年6月8日下午3时许,原告卢某在梧州市新南旅店,向两个分别自称姓高和姓吴的人购买黄金,正当双方准备交易时,被公安处的干警当场抓获。公安处适用桂政发(1982)第135号、桂政发(1986)第77号文件,于1990年6月8日作出没收卢某倒买黄金款人民币2万元及交易工具的处罚。原告于1991年1月3日收到处罚裁决书,该裁决书没有告知被处罚人的诉权诉限,原告于同年2月向梧州地区中级人民法院(以下简称梧地中院)起诉。以后又多次口头向万秀区法院起诉,同年7月、10月两次书面向万秀区法院提起诉讼。
以上事实有下列证据证明:
(1)当事人的陈述。
(2)公安处的处罚裁决书。
3.一审判案理由法院认为:原告私相购买黄金,违反了国家有关金银管理的法律、法规,依法应当受到有关主管部门的处理。但根据《中华人民共和国金银管理条例》的规定,被告没有对公民违反金银管理行为作出处罚的职权。被告在本案庭审结束前,不提供作出本案具体行政行为的主要证据及所依据的规范性文件,所以,对于其不合法的具体行政行为依法应予撤销,对于被告提出原告起诉已超过诉讼时效的问题,由于被告未能提供证据证实,本院不予认定。
4.一审定案结论
一审法院根据《中华人民共和国金银管理条例》第三十一条第(五)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目、第四目的规定,作出如下判决:
(1)撤销梧州地区行政公署公安处(1990)第15号黄金、白银投机、倒卖、走私处罚裁决;
(2)被告于判决生效之日起15日内,将没收原告的原财物(人民币2万元,天平一台,计算器一个)退还原告,建议有关部门作出处理。
本案案件受理费人民币810元,由被告公安处负担。
(三)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人梧州地区行政公署公安处诉称:一审法院于1991年12月14日作出的判决与事实不符。这是因为原告卢某确有非法收购黄金的违法行为,本处对其作出行政处罚属于履行法定职权,是以法规、广西壮族自治区人民政府(以下简称区政府)转发的规范性文件及有关司法解释为依据作出的处罚决定,请求二审法院改判,支持本处作出的处罚决定。
(2)被上诉人卢某(原审原告)答称:一审判决事实清楚,适用法律、法规正确,同意一审判决。上诉人有意错误理解并适用《中华人民共和国金银管理条例》和“两院”、“两部”关于《严厉打击倒卖走私黄金犯罪活动的通知》为自己错误的行为辩护,理由不能成立。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院查明的事实。另查明:一审法院受理本案后,通知了公安处答辩、应诉、举证,并分别于1992年11月20日和11月28日两次合法传唤上诉人到庭参加诉讼,上诉人无正当理由既不答辩举证,又不应诉,更不到庭参加庭审活动;这种态度对于执法机关来说,不能认为是严肃的、负责的。
3.二审判案理由
二审法院认为:根据依法行政原则,行政机关行使行政管理职权,必须要有法律、法规的授权,国务院1983年6月15日发布的《中华人民共和国金银管理条例》和1987年9月17日发布的《投机倒把行政处罚暂行条例》对擅自收购、交换和私相买卖金银的投机行政违法行为,有权行使行政处罚职权的行政机关分别是中国人民银行和工商行政管理机关,没有授予公安机关对该事项有行政处罚职权,上诉人作出本案具体行政行为时所依据的桂政发(1982)135号文件已为区政府清理废止;桂政发(1986)77号文件,并无明确规定公安机关对投机倒把的违法行为有行使没收财物的职权,而国务院发布实施的《投机倒把处罚暂行条例》规定由国家工商行政管理部门行使,不属公安机关行使。因此,公安机关对投机倒把的违法行为作没收的处罚裁决,是属于行使了工商行政管理机关的职权,既与金银管理条例的规定相悖,亦违反了《投机倒把行政处罚暂行条例》的规定。同时,上诉人在梧州市市区行使本案的行政处罚职权,又超越了行政管辖区域。上诉人在上诉中引据金银管理条例第十四条关于金银统一管理的规定和“两院”、“两部”1987年6月28日(1987)公发24号《关于严厉打击倒卖走私黄金犯罪活动的通知》的规定,以及区政府与财政部门有关罚没金银的上缴留成规定作为依据,主张其有法定职权,理由不能成立,本院不予采纳。上诉人在一审阶段不履行行政诉讼法第三十二条规定的义务,不举证、不应诉,对其提出被上诉人已过诉讼时效的主张,亦无证据证实。一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,诉讼程序合法。
4.二审定案结论
二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
一审案件受理费810元,二审案件受理费810元,其他诉讼费240元,共1860元,由上诉人公安处负担。
(四)再审诉辩主张
1.原审上诉人梧州地区行政公署公安处的申诉:本处对卢某非法收购黄金的违法行为作出行政处罚是有依据的,并未超越职权。区政府的有关文件、布告并没有与国务院的《中华人民共和国金银管理条例》和《投机倒把行政处罚暂行条例》相抵触,而是区政府结合我区的实际,作了更为具体的补充规定,因而区政府的文件是有效的,法院在审判中应予参照。而且“两院”、“两部”也联合下文明确规定公安机关有权对黄金非法买卖案件作出治安行政处罚,并且治安管理处罚条例第七条和公安部1986年12月20日公布《关于没收、处理违反治安管理所得财物和使用工具的暂行规定》第三条第(七)项规定公安机关有权没收有关财物。二审判决认为:(1987)公发24号、桂政发(1986)77号等文件与金银管理条例相抵触,一律无效。根据行政诉讼法第五十三条的规定,二审判决是错误的。请求再审合议庭撤销二审判决。
2.原审被上诉人卢某的答辩:梧州地区行政公署公安处的申诉无理,公安处认定我倒卖黄金,进行投机倒把亦没有道理,一、二审判决是正确的,请求再审法院维持一、二审判决。
(五)再审事实和证据
本案二审判决后,被告公安处仍不服,向广西壮族自治区高级人民法院(以下简称高级法院)申诉。高级法院作出(1993)行监字第23号裁定。指令梧州市中级人民法院另行组成合议庭进行再审;再审期间中止原判决的执行。该裁定认为:二审判决认定本案上诉人对被上诉人违反金银管理行为没有处罚权和管辖权,确有不妥。梧州市中级人民法院接到上述裁定后,即另行组成合议庭对本案进行再审。
再审法院经审理查明:原审被上诉人卢某于1990年6月8日带着人民币2万元、电子计算器一个、天平一台和试金石一块,同杨某(男、个体户)一起到梧州市大南路新南旅店201号客房,与俩自称来自贺县八步的卖金人,洽谈买黄金。还没谈妥,也未成交,被原审上诉人的干警抓获,押去公安处审问,并提收了上述随身携带的财物。后来,这些财物被原审上诉人以“(1990)年第15号黄金、白银投机、倒卖、走私处罚裁决书”宣布没收,该裁决书称:卢某因黄金投机,根据桂政发(1982)135号及桂政发(1986)77号关于加强黄金管理之布告规定,决定没收其倒买黄金赃款人民币2万元。该裁决书的填发日期是1990年6月11日,但没有告知卢诉权诉限。原审被上诉人得知有诉权后,即向梧州市中级人民法院起诉,该院告知卢,本案应由一审法院管辖,卢遂向一审法院起诉,一审法院立案受理后,依照行政诉讼法第四十三条、第四十八条的规定,将起诉状副本及应诉通知书送达公安处,通知其答辩、举证应诉,并于1992年11月20日、28日先后两次合法传唤公安处到庭参加诉讼。但其均无正当理由不到庭,也不向一审法院提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。又查明,原审上诉人在1990年6月8日抓获被上诉人的当日傍晚,另从广仁路26号原审上诉人家中提收了人民币3000元和港币2500元,至今没有向原审上诉人告知处理结果。原审上诉人在梧州市新南旅店抓获原审被上诉人时扣押去公安处途中,给被上诉人戴上了手铐,但没有出示《拘传证》、《传唤证》或公安人员执勤证件。原审被上诉人于1990年6月7日晚接触过非法买卖黄金的中间人高某。原审上诉人于6月8日晨在梧州市抓获高某与真正卖金人黄某,并在黄某身上缴获金粒25粒约重290克。然后,原审上诉人安排另一个人同高某一起在新南旅店201号客房向原审被上诉人非法兜售黄金,但未交易。原审上诉人在申诉状中说及二审判决不参照(1987)公发24号、桂政发(1987)77号文件,是因为:“二审判决认为这些文件与金银管理条例相抵触,一律无效”,提供不出任何证据。
(六)再审判案理由
再审法院认为:行政机关必须根据法律、法规授权行使行政管理职权,才符合依法行政的原则。一、二审判决认定公安处作出的“(1990)第15号黄金、白银投机、倒卖、走私处罚裁决书”的具体行政行为属超越职权,没有依据国务院1983年6月15日发布的金银管理条例第三十一条和国务院1987年9月17日发布的《投机倒把行政处罚暂行条例》第二条的规定。这两项国家行政法规,对黄金买卖违法行为,规定由工商行政管理机关行使包括没收财物的行政处罚职权,没有授权公安机关或其他机关。区政府1986年6月16日《关于加强黄金生产和产品管理的布告》第六条,也明确对未构成犯罪的黄金违法行为,规定由工商行政管理机关行使没收财物的行政处罚职权,也没有授权公安机关。原审上诉人所作本案的具体行政行为,行使了工商行政管理机关的职权,与金银管理条例、《投机倒把行政处罚暂行条例》这两项法规和上述区政府“布告”的规定相悖,而且是在梧州市实施于梧州市居民在梧州市市区发生的行为,也超越了行政区域管辖权,行使了应由梧州市有关行政机关行使的行政职权,与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十五条第(五)项,关于县以上地方各级人民政府“管理本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作”的规定相悖。原审上诉人1990年第15号处罚裁决书标明是依据“桂政发(1982)135号和桂政发(1986)77号关于加强黄金管理之布告”,。而桂政发(1982)135号文件形成于金银管理条例之前,并已清理废止;桂政发(1986)77号文不是布告,而是为贯彻上述区政府“布告”而制定的办法。“布告”没有授权公安机关对黄金违法行为没收财物的职权,执法机关应各司其职,不应以对桂政发(1986)77号文件不符合“布告”规定的理解作为执法依据;故原审上诉人在二审和再审期间以区政府桂政发(1985)137号、桂政发(1987)39号文件,“两院”、“两部”(1987)公发24号《关于严厉打击倒卖走私黄金犯罪活动的通知》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》第七条、《中华人民共和国金银管理条例》第十四条和公安部在内部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定作为依据为理由,来证明原审上诉人主张对黄金违法者,作没收财物处罚是其法定职权和有权在其管辖的行政区域以外行使没收财物的处罚权,其理由不能成立,本院不予支持。原审上诉人一再提出原审被上诉人的起诉已超过诉讼时效的主张,却始终提供不出确凿的证据证实,本院不予认定。
综上所述,原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,诉讼程序合法。
(七)再审定案结论
梧州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
维持本院1993年3月1日(1993)梧行终字第2号行政判决。
本判决为终审判决。
(八)解说
本案的焦点在于:一审原告卢某起诉是否已超过诉讼时效;公安处对卢的处罚在事项上职权上、地域上是否超越其本身职权的范围。
1.卢某起诉没有超过起诉期限。
(1)公安处称:卢于1990年6月11日收到裁决书,1991年2月才向梧州地区中级人民法院起诉,已超过起诉时效。而卢称:1990年6月8日被公安处处罚后,先后3次,历时7个月到公安处索取书面裁决,至1991年1月3日才得到该裁决书,且裁决书上未告知诉权诉限,只是我通过法律咨询,得知有行政诉讼之后,才立即于同年2月向梧州地区中级人民法院起诉。
从诉讼材料反映,原审上诉人填发的三联式裁决书的填写时间均是1990年6月11日,但始终未能提供按办案程序必须签收裁决书的书面材料,只在二审阶段提供其工作人员的证言。裁决书的填发时间与送达签收时间虽然并非必须一致,但上诉人仅以此支持自己的主张,并用以推翻被上诉人的反证,证据是不充分的。根据最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第二十九条规定,由公安处承担举证责任的法律后果,法院对其主张不予认定是对的。即使原审上诉人在二审阶段提供其工作人员的证言,根据公平诉讼的原则,其它明显与原审被上诉人的反证一样,并没有高于或优于的效力,因此,也未能推翻被上诉人的反证。
(2)原审被上诉人及时行使了诉权。卢于1991年1月3日收到公安处的裁决书后,即向梧州地区中级人民法院起诉,当梧地中院告知其本案应向万秀法院起诉后,卢即向万秀法院起诉,由于地市两级法院对行政诉讼法第十七条关于“最初作出具体行政行为的行政机关所在地”理解有分歧,几经协商未果,后二审法院先后口头、电话请示区高级法院,并于1992年4月书面请示区高级法院,区高级法院为此事又派专人到北京请示最高法院,才于1992年6月得到“本案应由梧州市万秀区法院管辖,作一审受理”的批复,在这其中耗时耽误了时间,但不能因此而消灭或剥夺卢某的诉权。因此,一审法院依照行政诉讼法第三十九条和《意见》第三十五条的规定受理本案是正确的。
2.原审上诉人作出本案的具体行政行为在事项(职能)上、地域上超越了其职权范围。
(1)公安机关是否享有对倒买黄金行政违法行为的处罚权?这要看其行使该项职权是否有法律、法规的授权。根据1983年6月15日国务院发布的《中华人民共和国金银管理条例》第三十一条规定:对擅自收购、销售、交换、留用和私相买卖金银行为有权行使行政管理职权的行政机关分别是中国人民银行和工商行政管理机关。而公安机关无权对该事项进行管理。因此,原审上诉人所作出本案的具体行政行为是超越了中国人民银行和工商行政管理机关的职权。
现对原审上诉人作出本案具体行政行为依据的规范性文件及其在上诉状、申诉状中就其认为有权行使本案具体行政行为所列举的规范性文件,作如下分析:
①原审上诉人于1990年6月11日作出本案具体行政行为所依据的是桂政发(1982)135号文件。该文件是1982年8月7日区政府转发区冶金局《关于打击黄金投机倒把活动的报告》,区冶金局在该报告中就加强黄金生产、收购管理,打击黄金投机倒把活动提出4点意见。但是该文件不足为据:第一,该文件已失效。国务院于1983年6月15日发布实施的《中华人民共和国金银管理条例》第三十五条规定:“本条例自发布之日起施行。过去有关部门制定的金银管理办法即行废止”。而桂政发(1982)135号文件转发执行的时间是1982年,因此自条例实施起,该文就不能再作为处理黄金投机违法案件的依据;第二,该文件并没有规定公安机关对擅自收购、销售、交换及私相买卖黄金的行政违法行为有罚没处罚权。即使有规定也与金银管理条例相抵触;第三,该文件是区人民政府转发冶金局的一份报告,既不属规章、更不是地方性法规。因此,上诉人1990年以该文为依据作出本案的具体行政行为,应视为其行使职权无法律、法规依据。
②原审上诉人作出具体行政行为所引用的桂政发(1986)77号文关于加强黄金管理之布告处罚办法,该办法第三点就贯彻《布告》第六条规定了两点处罚办法。一是对非法销售和交换黄金者,除可没收黄金和钱物外,还要对其进行罚款;情节严重的可由司法部门处以拘留,并追究刑事责任。二是非法收购、倒卖、走私黄金都属犯罪行为,除没收其黄金及非法所得外,可以依法拘留;获取暴利3000元以上者,追究刑事责任。将该文件与金银管理条例对照可以看出:第一,该办法规定司法部门有对非法销售和交换黄金者没收黄金和钱物的职权明显与金银管理条例及制定该办法依据的布告相抵触;第二,该文件是一个处罚办法,主要是规定罚没幅度及罚没收入的处理,在文中授予职权以及处罚办法的具体规定,都是极不规范,有违立法原则和立法精神。因此,该文也不能作为原审上诉人有权作出本案具体行政行为的依据。
③原审上诉人在上诉理由中引据金银管理条例第十四条作为其作出本案具体行政行为合法的依据。该条规定:“公安、司法、海关、工商行政管理、税务等国家机关依法没收的金银,一律交售给中国人民银行,不得自行处理或者以其他实物顶替。没收的金银价款按照有关规定上缴国库。”再审认为,该条是金银管理条例关于金银收购管理的规定,是为实现金银管理条例第一条、第四条、第八条,金银管理统一于中国人民银行,不得自行处理和以其他实物顶替的规定,并非是授予职权的范围。该条所指依法没收的金银,应包括办理刑事、行政等案件没收的金银。本案原审上诉人以此作为其作出本案具体行政行为合法的依据,是错误地理解法律,因此,此类上诉理由也不能成立。
④原审上诉人在上诉理由中引据的“两院”、“两部”《关于严厉打击倒卖走私黄金犯罪活动的通知》第五点,其中对不构成犯罪的“非法收购、倒买倒卖,走私黄金不足50克的,可根据其情节轻重,由公安机关、工商行政管理部门、海关予以没收、罚款、吊销采金证或给予治安行政处罚,符合劳动教养条件的可给予劳动教养”的规定。对原审上诉人引据的该点上诉理由作如下分析:首先,该通知性质是“两院”、“两部”为执行国家法律,统一协调、突出打击倒卖走私黄金这一专项犯罪活动,在认识意义、加强查缉、开展宣传、严格依法办案方面所作的号召、强调和指导性的通知,并非属法律规范,更没有超越法律、法规授予行政管理职权的效力,以此作为授权取得行政管理职权的依据,是错误理解。其以此为依据所作出的本案的具体行政行为是无效的。其次,该文的精神,在于强调严格依法办案。指出对不构成犯罪的,要根据情节轻重,分别由公安、工商、海关各司其职,按照各自的职能权限予以没收、罚款、吊销采金证和劳动教养、治安处罚,而不是任何一个部门都可以行使上述的处罚权。原审上诉人的这条申诉理由也不能成立。
以上各项分析认定可见,一审、二审判决认定公安处越权的事实是正确的,公安处上诉、申诉主张其有权作出本案的具体行政行为理由不成立。
(2)原审上诉人在自己的管辖区域范围以外,作出本案的具体行政行为,在地域上已超越了其管辖范围。
原审被上诉人是家居梧州市、有梧州市常住户口的居民,他的行为是在一天时间之内发生在梧州市市区的事,原审上诉人是梧州地区行政公署的职能部门,行政管辖区域是梧州市以外的岑溪、贺县、富川等7个县。但其本案中的具体行政行为却是实施于梧州市人发生在梧州市市区的行为,显然与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十五条第(五)项的规定相悖。该项法律规定:县以上各级人民政府……管辖本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作。据此,二审判决认定公安处作出本案的具体行政行为超越了行政管辖区域,在地域上超越了梧州市行政管理机关的职权是正确的。
(梁志雄)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1994年综合本》 中国人民公安大学出版社 第1421 - 1427 页