（一）首部

1.判决书字号：福建省泉州市鲤城区人民法院（1997）鲤行初字第5号。

2.案由：不服户外广告设置行政管理案。

3.诉讼双方
原告：泉州市东南广告公司。
法定代表人：胡某，该公司负责人。
委托代理人：郭某，该公司总经理。
委托代理人：黄桦清，泉州竞天律师事务所律师。
被告：泉州市市政公用事业管理局。
法定代表人：庄某，局长。
委托代理人：庄某1，该局办公室主任。
委托代理人：张少鹏，泉州市华达律师事务所律师。
第三人：泉州市城建监察大队。
法定代表人：陈某，大队长。
委托代理人：林某，该大队副大队长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省泉州市鲤城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王婷婷；代理审判员：杨左杰、龚丽群。

6.审结时间：1997年4月11日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告泉州市市政公用事业管理局认定原告设置于泉州大桥桥体外侧的60个广告牌影响市容市貌，于1996年9月27日根据泉州市人民政府《关于泉州市区户外广告设置暂行规定》，对原告作出了泉公用（1996）第80号关于限期拆除泉州大桥桥体外侧广告牌的通知，限原告于1996年10月2日前自行拆除该广告，并指出若逾期不执行，将由市城监大队予以拆除。第三人城建大队于10月18日将原告的广告牌予以强制拆除。

2.原告诉称：东南广告公司于1996年2月经泉州市鲤城区工商局批准在泉州大桥外侧设立60块箱体广告牌，对美化大桥起了一定作用。被告于1996年9月2日以泉公用（1996）第80号通知，限其在10月2日前拆除，并在10月17日送达该通知的第二天即强制拆除了该广告。原告认为广告管理属工商部门的职责范围，被告的具体行政行为于法无据，违反了有关程序，侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告泉公用（1996）第80号通知，恢复原状，并赔偿原告经济损失1万元。

3.被告辩称：被告根据国务院《城市市容环境卫生管理条例》和《福建省市政管理暂行规定》行使市容环境行政管理职权。原告未经被告批准，擅自在大桥外侧设置广告牌，违反了国务院《城市市容环境卫生管理条例》第十一条和《中华人民共和国城市道路管理条例》第二十七条的有关规定。根据《中华人民共和国广告法》第三十三条，户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织有关部门制定。被告根据《城市市容环境卫生管理条例》第三十六条、第三十七条和泉州市人民政府有关规定通知原告自行拆除并在原告未能自觉履行时强制拆除是合法的。请求维持被告泉公用（1996）第80号通知，并驳回原告关于恢复原状、赔偿经济损失的请求。

4.第三人城建监察大队述称：城建监察大队在行使其城建监察职能时，曾于1996年9月17日与原告接洽，原告承认其广告牌设置未经市规划局及公用事业管理局审批并答应自行拆除（有笔录在案）。因被告一直未能自觉拆除，故由主管部门市政公用事业管理局发出通知，由于原告公司未能正常办公，通知迟迟未能送达。在10月16日送达之后，原告曾答应10月17日自行拆除，但又没有履行。第三人在难以找到原告的情况下，根据泉州市政府《关于泉州市区户外广告设置暂行规定》和市政公用事业管理局泉公用（1996）第80号通知予以强制拆除是合法的，且在强制执行时没有损坏原告的广告牌。

（三）事实和证据
泉州市鲤城区人民法院经审理查明：泉州市东南广告公司于1996年2月经与泉州大桥征收管理所协商，租用大桥护栏外沿发布广告，张挂60块箱体路牌，并于同月到工商局办理了户外广告登记证。但在设置过程中，未根据国务院《城市市容环境卫生管理条例》征得市容环境卫生行政主管部门的同意。1996年8月，泉州市人民政府为维护市容市貌，创建文明卫生城市，根据《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国城市规划法》、国务院《城市市容环境卫生管理条例》等法律法规，制定了《关于泉州市区户外广告设置管理暂行规定》，并组织有关部门对未经批准擅自设置和影响市容市貌的户外广告进行清理。1996年9月27日，泉州市政公用事业管理局以原告的广告影响市容市貌为由，根据市政府的暂行规定，作出泉公用（1996）第80号关于限期拆除泉州大桥桥体外侧广告牌的通知，限原告于10月2日前自行拆除桥体外侧的60个广告牌。并在通知中写明若逾期不执行，将由城建大队予以拆除。后因被告找不到原告公司的人员，该通知迟至1996年10月16日才送达。原告方的工作人员在收到通知后签字表示要在10月17日自行拆除，后又没有拆除。第三人城建大队于1996年10月18日根据市政府的暂行规定和被告的通知将该广告予以强制拆除。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提供的户外广告登记证。
2.原告与大桥征收管理所签订的租赁协议书。
3.城监大队询问原告笔录（原告承认未经市容环境卫生管理部门和规划部门审批并同意自行拆除）。
4.泉州市政府制定的《关于泉州市区户外广告设置管理暂行规定》。
5.泉州市市政公用事业管理局《关于清理整顿市区户外广告的通知》。
6.泉州市市政公用事业管理局泉公用（1996）第80号通知。
7.原告签收通知并注明10月17日自行拆除的签字。
8.泉州星达实业有限公司关于原告很少在办公地点正常办公的证明。

（四）判案理由
泉州市鲤城区人民法院认为：户外广告的设置牵涉到市容环境问题。根据《中华人民共和国广告法》第三十二条第五款、第三十三条和国务院《城市市容环境卫生管理条例》第三十七条的规定，县级以上政府有权划定禁止设置户外广告的区域，同时有对户外广告的设置制定管理办法的权力和强制执行的批准权。原告设置于大桥上的广告虽经工商部门登记，但在设置过程中未能按照国务院《城市市容环境卫生管理条例》第十一条的规定征得市容环境卫生管理部门的同意。被告作为市容环境卫生主管部门，依据市政府依法制定的《关于泉州市区户外广告设置管理暂行规定》限令原告拆除并在原告逾期未拆除时委托第三人予以拆除是合法的。原告的诉讼请求理由不足，依法不予支持。

（五）定案结论
泉州市鲤城区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告泉州市市政公用事业管理局泉公用（1 996）第80号关于限期拆除泉州大桥桥体外侧广告牌的通知。
本案受理费410元，由原告负担。

（六）解说
本案主要涉及以下几个问题：
1.关于城建大队的诉讼主体资格问题。原告起诉时先是以泉州市市政公用事业管理局和城监大队为共同被告，法院经审查后认为，市政公用事业管理局是户外广告设置管理的主管部门，且处罚决定也由其作出，城监大队强制拆除的行为是根据市政公用事业管理局的委托（虽无办理明确的委托手续，但城监大队本身在业务上就是隶属于与城建有关的各有关部门，包括市政公用事业管理局；主要负责城建方面的监察和执行，相当于城建部门的执行机构。市政公用事业管理局在处罚通知中也明确指出，若逾期不执行，将由城监大队强制拆除），因而认为城监大队不是适格被告。但本案可能牵涉到赔偿问题，若城监大队在执行中由于自己的不当行为造成原告不应有的经济损失，则应承担赔偿责任，故通知其作为第三人参加诉讼，同时也便于案件的审理，有利于查清案情。
2.关于广告设置管理权限问题。原告认为广告管理是工商管理部门的权限，其所设置的广告牌经区工商局批准并办理了户外广告登记证，是合法的，应受法律保护。根据《广告法》规定，广告内容的审查机关是工商部门，户外广告登记机关也是工商部门。但申请登记时必须提交有关部门的批准文件。如户外广告的设置牵涉到城市规划和市容环境卫生等问题，因而需经规划部门和市容环境卫生主管部门批准。同时国务院《城市市容环境卫生管理条例》亦对未经主管部门批准而设置的广告规定了罚则。被告作为市容环境卫生主管部门是有权对户外广告进行管理和作出处罚决定的。当然，本案中工商部门也有一定过错，但不能因此免除原告的责任，也不能因此认为被告就不能再行使管理权。且《中华人民共和国城市道路管理条例》也对大桥张挂大型广告作了禁止性规定，其主管理部门也是市政公用事业管理局，因此被告对其作出拆除的决定是合法的。
3.泉州市政府作出的规范性文件是否可以作为执法依据。本案被告在作出限期拆除的通知时未直接引用有关的法律和行政法规，而是引用泉州市政府的规范性文件。这就牵涉到被告适用法律是否正确的问题。泉州市并非国务院批准的较大的市，因而是无权制定规章的。但泉州市在制定《关于泉州市区户外广告设置管理暂行规定》时，明确指明该规定是根据《中华人民共和国广告法》、《城市规划法》、国务院《城市市容环境卫生管理条例》等有关法律法规制定的，因而该规定是有法律依据的。《广告法》第三十三条也明确规定，户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织有关部门制定。因此哪些地方不能设置广告，如何管理，市政府有权在不违反法律规定的前提下作出规定。因而市政府制定的《关于泉州市区户外广告设置管理暂行规定》是合法有效的，被告的通知直接适用该规定是可以的，法院不应以适用法律不当撤销其具体行政行为。这里要注意的是，审查规范性文件的合法性，一要看内容是否有法律依据，是否超越法律规定；二要看是否有权制定。如果两者都具备，行政机关直接适用是可以的。
4.关于市容环境卫生主管部门是否有强制执行权的问题。在众多的法律规范中，都将强制执行权归于人民法院，但牵涉到市容环境卫生问题时却有特殊规定。国务院《城市市容环境卫生管理条例》第三十六条规定：未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的，可以由城市市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款。第三十七条规定：凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。因而市容环境卫生主管部门在取得市政府批准的前提下是有强制执行权的。
（王婷婷）