(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省南京市江宁区人民法院(2000)江宁行初字第15号。
二审判决书:江苏省南京市中级人民法院(2001)宁行终字第53号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):周某,女,1942年9月4日生,汉族,农民,住南京市江宁区。
原告(上诉人):潘某,男,1962年10月19日生,汉族,农民,住南京市江宁区。
诉讼代理人(一审):王瑾,江苏容大律师事务所律师。
诉讼代理人(一、二审):潘明祥,江苏容大律师事务所律师。
被告(被上诉人):江苏省南京市江宁区横溪镇人民政府(以下简称横溪镇政府)。
法定代表人:徐某,镇长。
诉讼代理人(一、二审):业某,横溪镇政府司法助理员。
诉讼代理人(一审):雷汉舢,江苏南京法德律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省南京市江宁区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:周守忠;审判员:李恭发、金秋祥。
二审法院:江苏省南京市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李立明;审判员:赵崇凯、戴茹芳。
6.审结时间
一审审结时间:2001年4月19日。
二审审结时间:2001年7月18日。
(二)一审诉辩主张
1.原告周某、潘某诉称:2000年3月21日下午,潘某雇佣两部车为宁高公路建设部门运送煤渣,途经江宁区横溪集镇,被自称系横溪镇政府的两名镇管员无理处罚并殴打。其父潘某1得知潘某被打,从家中赶至横溪集镇,与打人的镇管员申辩,未想到遭到四名镇管员围攻,被红砖打中头部倒地,于同年3月31日抢救无效身亡。事发后,被告为逃避责任,由派出所等单位出面调解,要求私了,一次性赔偿了死亡赔偿金、丧葬费、扶养费等10.09万元,并达成书面赔偿协议。周某未参加调解,也未委托其他子女参加,对该赔偿协议不予接受。因此,诉至本院,要求确认被告横溪镇政府镇管员殴打致死潘某1的行政行为违法并赔偿死亡赔偿金、丧葬费16.68万元、生活扶养费16.08万元,医疗费1.885万元,误工费0.496万元,交通费0.3万元,合计35.441万元。庭审中,原告又诉称,赔偿协议应视为被告确认了致害人的行为是职务行为。由于该协议未依国家赔偿的标准给付受害者家属赔偿费用,故该协议无效。并变更了三项请求,即死亡赔偿金、丧葬费变更为16.692万元,生活扶养费变更为20.88万元,误工费变更为0.3万元。增加一项请求,即律师代理费0.5万元,合计40.557万元。
2.被告辩称:(1)原告所诉与客观事实不符。纠纷当日,镇管员胡某、吴某为收取保洁费与潘某发生纠纷,派出所已作处理,平息了纠纷。但潘某1在得知消息后带着家人赶至横溪集镇无端拦下即将下班的镇管员吴某1、夏某,在提出无理要求遭拒绝后,将吴、夏两人打伤。派出所接警赶至现场后,事态已平息。由于吴某1等出于气愤与闻讯从家中赶来的胡某一道追寻已离开现场的潘某1等人。在追到潘某1后将其拳击倒地,后经抢救无效死亡。在此过程中,潘某1有重大过错。对此,刑事判决书已作确认。(2)胡某、吴某1致潘某1死亡是个人行为而非履行职务的行政行为,原告要求法院确认镇管员致死潘某1的行政行为违法,没有事实根据和法律依据。(3)在事件处理中,其本着平息事态,安抚死者家属,维护社会安定的大局出发,给付原告一定的补偿,应视为对原告的同情和抚慰,决非系其应承担行政侵权赔偿责任的理由。原告要求行政赔偿无法律依据。综上,要求驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
南京市江宁区人民法院经公开审理查明:南京市江宁区横溪镇镇管会系被告横溪镇政府委托的组织,其职责范围系对集镇道路、建筑物、市容公共设施、交通工具等镇容镇貌进行管理。胡某、吴某1、夏某等系镇管会的工作人员。2000年3月21日下午3时许,原告潘某租用的运输煤渣车辆途经本区横溪镇集镇时,被镇管员胡某、吴某以该车抛洒、滴漏污染路面为由,拦车收取保洁费,双方发生争执并推搡。下午5时许,得知该消息的潘某1与其妻、兄、女儿、女婿等人先后租车赶至横溪集镇,在该镇十字路口处拦下即将下班的镇管员吴某1、夏某申辩交涉,双方发生口角并揪打。后横溪镇派出所干警接警赶到现场,平息了纠纷。吴某1、夏某对被对方殴打并撕坏衣服感到气愤,不听民警劝阻,与闻讯从家中赶来的胡某一起追寻已离开现场的潘家人员,当在集镇农贸市场处发现潘某1、潘某2父女时,胡某、吴某1即上去拳击潘某1,致潘某1当场倒地,经手术治疗无效,于2000年3月31日死亡。同年4月6日,在横溪派出所等单位的主持调解下,镇管会与受害家属签订赔偿协议,赔偿受害者家属10.06万元(实付10.085万元)。
另查明,受害人潘某1的第一顺序法定继承人有周某(配偶)、潘某(子)、潘某3(长女)、潘某2(次女),潘某3、潘某2表示不参加本案的诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.原被告双方陈述。
2.江苏省南京市江宁区人民法院(2000)江宁刑初字第303号刑事判决书。
3.南京市江宁区东善桥镇派出所出具的证明材料。
4.原告潘某的病历、交通费票据、误工证明。
5.证人证言。
(四)一审判案理由
南京市江宁区人民法院认为:依照我国《行政诉讼法》第六十七条和《国家赔偿法》第二条及相关司法解释的规定,行政侵权赔偿责任须具备以下要件:(1)必须具有合法权益受到损害的事实;(2)致害主体必须是国家机关及其工作人员。包括法律法规授权的组织及其工作人员,国家机关委托的组织及其工作人员;(3)致害行为必须是行使职权的行为或怠于行使职权的行为;(4)致害行为必须具有违法性;(5)损害事实与职权行为具有因果关系。本案中,有潘某1致害死亡的事实,致害主体胡某、吴某1实施的致害行为违法且与潘某1的死亡有直接因果关系。因此,被告横溪镇政府是否应承担行政侵权赔偿责任,关键看胡某、吴某1的致害行为系职权违法行为,还是系个人违法行为。
从行为主体看,胡某、吴某1系横溪镇管会的工作人员,而镇管会系被告横溪镇政府委托从事一定行政管理职能的组织。因此,胡某、吴某1具备职权行为主体条件。
从行为的形式和过程看,2000年3月21日下午3时许,镇管员胡某、吴某1以镇管会工作人员的身份,以被告横溪镇政府的名义向被管理人潘某收取保洁费,属行使行政职权行为。当日下午5时许,潘某1等人以“潘某被打”为由,拦下正欲下班的镇管员吴某1、夏某申辩交涉,吴某1、夏某也是以镇管会工作人员的身份接待、处理,尽管双方发生争执揪打,仍系在履行职务过程中。派出所警员接警赶至现场后,潘家人员已离开了现场,纠纷得以平息。吴某1等人即使有受伤或衣服被撕坏等情形,可采取合法正当的途径解决。但吴某1、夏某不听警员劝阻与闻讯从家中赶来的胡某一道,追寻已离开现场的潘家人员,在追到潘某1后,胡某、吴某1将其拳击倒地。潘某1不是被告横溪镇政府的行政管理相对人,镇管员无权以被告的名义对其行使行政管理职权,故致害行为不是执行职务的必要行为。纠纷平息后,镇管员执行职务活动过程已终结,因此,这一致害行为也不可能是有助于执行职务的行为,同时也不可能是与行使职权行为不可分的行为。胡某、吴某1实施的致害行为与职权行为的表现形式不相吻合。
从行为的时间、空间来看,胡某、吴某1在实施致害行为时,不是在执行职务过程中。纠纷平息后,致害人实施的行为不属其执行职务范围内的活动。客观上讲,与他们的职权和工作职责无关。
从行为的目的来看,胡某、吴某1在警察到场,纠纷平息后,不听警察的劝阻,追寻已离开现场的潘家人员,其主观意图和目的,不是出于依法执行公务,实现行政管理,而是基于个人泄私愤的心理需要和动机。因此,这一致害行为也不符合职权行为的主观要件。
据此,胡某、吴某1对潘某1实施的致害行为,系个人违法行为,而非职权违法行为。
原告方提出,镇管会与受害者家属签订的赔偿协议应视为是对胡某、吴某1实施的致害行为系职权违法行为的确认。我国《国家赔偿法》虽确定了行政机关先行确认原则,但这种确认必须系行政机关以自己的名义单方作出的具体行政行为,且确认的内容必须明确。而该赔偿协议系在派出所等单位主持调解下,双方通过协商的方式达成。非行政机关的单方行政行为。另被告横溪镇政府不是协议一方,且协议中并未载明胡某、吴某1实施的致害行为系职权违法行为等行为性质认定的相关内容。因此,原告的上述主张不能成立,本院不予支持。
综上,因胡某、吴某1实施的行为系与行使职权无关的个人违法行为,故被告横溪镇政府不应承担行政侵权赔偿责任。原告的请求不予支持,其利益损害可通过民事诉讼途径解决。
(五)一审定案结论
南京市江宁区人民法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第一项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
驳回原告周某、潘某的诉讼请求。
本案案件受理费80元,由原告周某、潘某负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称:镇管员对潘某1实施致害行为,系与职权有关的违法行为,而非个人违法行为。一是原审法院判决认定镇管员具备职权行为的主体资格;从江宁刑初字(2000)第303号刑事判决书认定的事实可以看出,镇管员致害潘某1的致死行为是履行行政职权的连续过程,其致害行为是镇管员履行行政职权的职务行为。二是镇管会与受害人家属签订并履行赔偿协议,应视为镇政府确认了其工作人员的致害行为系职权行为。镇管会系镇政府委托行使行政管理职权的组织,签订赔偿协议是由一名分管的副镇长参加协商,镇政府出了这笔赔偿款,可以视为对镇管员职务行为的确认。
(2)被上诉人辩称:根据我国《行政诉讼法》第六十七条和《国家赔偿法》第二条及相关司法解释的规定,镇管员致害潘某1的行为是镇管员从家里赶来追打潘某1,潘某1不是行政管理相对人,镇管员无权以镇政府的名义对其实施行政管理权,该致害行为不是执行职务的行政行为;两镇管员追打潘某1,其主观意图和目的不是为执行公务和实现行政管理,而是基于个人泄私愤的心理动机,不符合职权行为的客观要件,只能是个人行为而非职务行为。镇管会与受害者家属签订并履行的赔偿协议非行政赔偿的先行确认,而先行确认必须是行政机关且以自己的名义单方作出的具体行政行为,因此,双方在有关部门达成的协议应是民事赔偿的行为。
2.二审事实和证据
南京市中级人民法院二审查明的事实与一审相同。
3.二审判案理由
南京市中级人民法院认为:被上诉人横溪镇政府的镇管员对上诉人潘某租用车辆装载物资途经该镇农贸市场所造成抛洒、滴漏造成污染路面的行为直接负有行政管理职能,双方形成管理与被管理的行政法律关系成立。上诉人认为被上诉人因行政管理行为给其造成推搡倒地的身体伤害后果,因为没有提供相应足够的证据予以证实,故本庭不予认定。镇管员作出行政处罚管理行为后(即行政行为完结),上诉人潘某之父闻讯赶到现场支援与镇管员发生纠纷,并造成被镇管员致害死亡的后果,系镇管员履行职务以外的个人行为。潘某1并非本案行政行为管理相对人,与镇管员之间不存在行政法律关系,且潘某1死亡原因已由两级法院刑事判决书作出认定,本案对有关事实的认定将受到刑事判决书所认定事实的羁某。因此,两上诉人主张潘某1被致害死亡的后果与职务有关的理由不能成立。镇管会与上诉人达成的10.6万元的赔偿协议,是在当地公安派出所等有关司法部门主持参加下自愿达成并即时履行的民事协议,是双方真实意见表示一致的民事法律行为,故不能认定该赔偿协议是被上诉人对行使职权违法的行政确认。原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。
4.二审定案结论
江苏省南京市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
本案诉讼费80元,由上诉人周某、潘某承担。
(七)解说
纵观本案,胡某、吴某1两人对潘某1实施的致害行为,是职务行政侵权行为还是非职务侵权行为,是决定本案被告横溪镇政府是否承担行政侵权赔偿责任的关键。
对本案致害行为的性质,可以从致害行为与镇管员职务和职责的关系着手分析认定。
本案纠纷的过程可划分为三个阶段。第一阶段即镇管员收取保洁费的行为。2000年3月21日下午3时许,镇管员胡某等人以被告镇政府的名义,以车辆抛洒、滴漏,污染镇路面为由向租车人潘某收取保洁费。由于集镇镇容镇貌的管理是镇管会的职责,对违反镇容镇貌管理行为进行处理是镇管会的职权。因此,镇管员收取保洁费的行为显然是依其职责的客观要求而为的履行职务的行为。
第二阶段即镇管员接待处理行为。当日下午5时许,潘家人员拦下已欲下班的镇管员吴某1、夏某申辩交涉,吴、夏二人在接待过程中与潘家人员发生揪打。对行政机关的处理行为不服予以申辩是法律赋予行政管理相对人的一项基本权利,接待并倾听申辩则是行政管理者的职务和义务的必然要求。尽管在接待中双方发生推搡等不理智的行为,但作为镇管员一方而言,这些行为都是发生在接待这一职务行为过程中,所以第二阶段镇管员针对潘家人员的行为,应视为与其履行职责相关的职务行为。
第三阶段即镇管员的致害行为。民警接警赶至现场平息了纠纷,潘家人员已离开现场。而吴某1、夏某出于气愤与已下班闻讯从家中赶来的镇管员胡某一道,追寻已离开现场的潘家人员,在追到潘某1后,吴某1、胡某实施了致害行为。镇管员的上述行为发生在民警接警介入纠纷后,此时潘家人员已离开现场,镇管员也在下班时间,加之潘家人员并无新的违反市容管理的行为。因此,镇管员针对潘家人员的市容行政管理行为理应终结。同时,因纠纷的产生,公安机关的介人,导致治安行政管理法律关系的形成。在这一行政法律关系中,公安机关系执法主体,镇管员与潘家人员一样都是治安行政管理相对人。潘家人员即使有殴打镇管员并撕坏镇管员衣服的违法侵权行为,亦应由负责治安行政管理的主管机关公安部门予以追究。由此可见,镇管员胡、吴、夏三人继续追寻潘家人员下落并最终实施致害行为并非系镇管员职务和职责的客观要求,同时与镇管员职责履行无任何关联,而纯粹是基于他们个人泄私愤的动机和目的。因而,第三阶段镇管员追寻潘家人员下落,并最终对潘父实施的致害行为是镇管员的个人行为而非职权侵权行为。
由于两镇管员实施的致害行为是个人行为而非职权侵权行为,所以镇政府当然不需要承担行政赔偿责任。
(周守忠 梅海洋)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2002年商事审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第837 - 842 页