(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:吉林省长春市宽城区人民法院(2014)宽行初字第2号行政判决书。
二审判决书:吉林省长春市中级人民法院(2014)长行终字第58号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):刘某。
被告(被上诉人):吉林省长春市宽城区人民政府。
法定代表人:左某,该区区长。
委托代理人:朱某,该区房屋征收经办中心工作人员。
5.审判机关和审判组织
一审法院:吉林省长春市宽城区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘静波;审判员:李红岩;人民陪审员:吴微。
二审法院:吉林省长春市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:韩会志;代理审判员:姜楠、高婧明。
6.审结时间
一审审结时间:2014年5月8日。
二审审结时间:2014年8月15日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
吉林省长春市宽城区人民政府于2013年11月25日对刘某作出长宽府征补[2013]82号“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”。
(2)原告诉称
原告刘某诉称:2011年长春市宽城区人民政府决定对北三环南地块旧城改建项目实施征收,刘某的一处有照房屋以及三处未经登记房屋坐落于征收范围内。2013年因刘某与长春市宽城区人民政府未能达成房屋补偿协议,长春市宽城区人民政府对刘某作出了长宽府征补字[2013]第82号房屋征收补偿决定,其中因刘某未经登记的建筑属严重影响城乡规划的违法建筑,不予补偿。刘某认为该房屋征收补偿决定严重侵害了刘某的合法权益,故对其提起行政诉讼。
(3)被告辩称
被告长春市宽城区人民政府辩称:长春市宽城区人民政府作出征收决定的行政行为,适用法律依据正确,程序合法。长春市宽城区人民政府下属的房屋征收部门进行了摸底踏查,发布了“房屋征收公告”,公布了“长春市宽城区人民政府北三环南地块房屋征收补偿方案”,对该项目征收补偿进行了社会稳定风险评估,公布了“宽城区人民政府关于北三环南地块旧城改建范围内房屋征收的决定”。此外,在房屋评估程序中,依法作出评估报告,且对评估结果进行了公示,公示期7天,在公示期间,被征收人未提出异议。因此,宽城区人民政府作出的房屋征收补偿决定合法,公平、合理,并无不当,请予维持。
2.一审事实和证据
吉林省长春市宽城区人民法院经公开审理查明:长春市宽城区人民政府于2011年经长春市发展和改革委员会批准立项,决定对被纳入2011年宽城区经济与社会发展计划内的北三环南地块旧城改建项目实施征收。长春市宽城区人民政府下属的房屋征收部门于2011年4月到5月组织范围内房屋进行摸底踏查,征求公众意见,征收区域内90%居民同意旧城改造。之后在报纸上公告了“房屋征收公告”,公告公示了“长春市宽城区人民政府北三环南地块房屋征收补偿方案”“宽城区人民政府关于北三环南地块旧城改建范围内房屋征收的决定”,同时对该项目征收补偿进行了社会稳定风险评估,并抽取了长春市共建伟业房地产评估有限公司作为北三环南地块的评估单位,进行了现场公证。因刘某与长春市宽城区人民政府未能签订房屋补偿协议,长春市宽城区人民政府对刘某作出了长宽府征补字[2013]第82号房屋征收补偿决定,主要内容是:“征收人作出 ‘关于北三环南地块旧城改建范围内房屋征收的决定’并予以公告,对东起宋家明渠,西至菜市北街,南起柳影路,北至北三环路范围内的房屋实施征收,被征收人刘某在征收范围内有一处建筑面积19.15平方米的产权房屋,评估金额117382元。被征收人选择产权调换,按照就近上靠标准户型,安置一套49平方米房屋,位置在东起宋家明渠,西至菜市北街,南起柳影路,北至北三环路范围内,同时被征收人需交纳扩大面积款29850元;房屋征收部门按补偿方案向被征收人一次性支付搬迁补偿1000元,6个月临时安置补偿1724元。”刘某不服,向长春市人民政府申请行政复议。长春市人民政府维持长宽府征补字[2013]第82号“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”的具体行政行为,刘某提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)吉林省建设工程中标通知书;
(2)建设用地规划设计条件;
(3)宽城区2011年国民经济与社会事业发展计划;
(4)长春市发展和改革委员会文件;
(5)宽城区人民政府关于准许华仕程公司参与棚户区北三环路南地块土地竞拍的函;
(6)国有建设用地使用权出让合同;
(7)记账凭证(票据、棚户区改造土地成本通知一张);
(8)土地收储交易成本明细单;
(9)关于北三环路南地块棚户区拆除房屋建筑面积的函;
(10)建设用地规划许可证;
(11)长春市宽城区人民政府征收公告;
(12)关于北三环路南地块征收补偿方案;
(13)情况说明、旧城区改建征求意见单;
(14)公示照片(征收范围公告、被征收人房屋的奖励政策、补偿方案、北环城路南地块征收公示板、北三环路南被征收人住宅明细表);
(15)征收工作社会稳定风险评估综合报告;
(16)宽城区人民政府关于北三环路南地块旧城区改建范围内房屋征收的决定;
(17)公证书;
(18)长春市城市房屋征收估价分户报告单公示及送达回证;
(19)谈话笔录证明;
(20)宽城区人民政府房屋征收补偿决定书(长宽府征补[2013]82号)及送达回证;
(21)行政复议决定书;
(22)长宽征未认决[2013]26号宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书。
3.一审判案理由
吉林省长春市宽城区人民法院经审理认为:本案房屋征收涉及的旧城改建项目经过发改委批准,并纳入2011年宽城区经济与社会发展计划,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的程序性规定。关于原告提出其家浮房应予补偿的问题,因其浮房已被规划部门认定为违法建筑,不予补偿;关于原告提出土地权已转让,宽城区政府不是征收主体的问题,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款(“市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作”),原告提出的请求无法律依据,不予支持。综上,被告作出的长宽府征补字[2013]第82号房屋征收补偿决定事实清楚,程序合法。
4.一审定案结论
吉林省长春市宽城区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
驳回原告刘某要求撤销被告长春市宽城区人民政府作出的长宽府征补字[2013]第82号房屋征收补偿决定的诉讼请求。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
上诉人刘某诉称:一审法院认定事实不清,适用法律错误。上诉人刘某居住的同一地区,相同条件的附近居民的无照房屋均给予了相应的房屋安置补偿,唯独上诉人刘某的房屋没有给予补偿。一审法院在没有详细地调查相关居民房屋安置状况的情形下,武断作出判决。综上,请求二审法院依法撤销长春市宽城区人民法院于2014年5月8日作出的(2014)宽行初字第2号行政判决;撤销被上诉人长春市宽城区人民政府于2013年11月25日作出长宽府征补[2013]82号“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”。
2.被上诉人辩称
被上诉人长春市宽城区人民政府辩称:本案涉及的征地项目是从2011年开始实施的,实施的程序合法;对上诉人刘某作出的长宽府征补字[2013]第82号“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”也不存在不符合法律规定之处。
(四)二审事实和证据
吉林省长春市中级人民法院经公开审理查明:长春市宽城区人民政府于2011年经长春市发展和改革委员会批准立项,决定对被纳入2011年宽城区经济与社会发展计划内的北三环南地块旧城改建项目实施征收。2013年11月6日长春市宽城区人民政府在没有查清上诉人刘某未登记建筑的建筑时间的情况下,作出长宽征未认决[2013]26号“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”,认定上诉人刘某的面积为252.12平方米的未登记建筑为严重影响城乡规划的违法建筑。上诉人刘某对该决定不服,向长春市人民政府申请复议。长春市人民政府于2013年12月31日作出长府复决字(2013)第84号行政复议决定书,维持了长宽征未认决[2013]26号“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”。因刘某与长春市宽城区人民政府未能签订房屋补偿协议,长春市宽城区人民政府对刘某作出了长宽府征补字[2013]第82号房屋征收补偿决定。刘某不服,向长春市人民政府申请行政复议。长春市人民政府维持长宽府征补字[2013]第82号“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”的具体行政行为。刘某不服,向长春市宽城区人民法院提起行政诉讼。长春市宽城区人民法院于2014年5月8日作出了(2014)宽行初字第2号行政判决。刘某不服,向本院提起上诉。
(五)二审判案理由
吉林省长春市中级人民法院经审理认为:吉林省长春市宽城区人民政府作出的“房屋征收补偿决定书”是依据不应采纳的[2013]26号“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”对上诉人刘某的无照房屋作出不予补偿决定,属主要证据不足,应判决撤销。上诉人刘某的该项上诉理由成立,本院予以支持。
(六)二审定案结论
吉林省长春市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第一目、第六十一条第一款第(三)项之规定,作出如下判决:
(1)撤销吉林省长春市宽城区人民法院于2014年5月8日作出的(2014)宽行初字第2号行政判决;
(2)撤销被上诉人吉林省长春市宽城区人民政府于2013年11月25日作出的长宽府征补[2013]82号“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”。
(七)解说
本案的裁判要点是:在连续且独立的具体行政行为中,对在后的具体行政行为进行合法性审查时,可以审查在先的具体行政行为的合法性;在先的具体行政行为存在严重违法之处时,不可作为定案依据。
1.背景情况介绍
我国2011年1月19日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。”据此,被征收房屋涉及未经登记的建筑时,有关部门应对该建筑是否合法作出认定。在对未经登记的建筑认定性质后,市、县级人民政府依据认定结果,在房屋征收补偿决定中就对未经登记的建筑是否补偿作出决定。
本房屋行政征收案件中涉及连续且独立的两个具体行政行为,即有关部门作出的对未经登记建筑性质的认定和市、县级人民政府作出的房屋征收补偿决定。何为“连续且独立”的两个具体行政行为?一方面,该两个行为存在先后的顺序,在先的行为是在后行为的基础,具有“连续性”;另一方面,两个行为都是成熟的具体行政行为,可被分别提起行政复议和诉讼,亦即具有“独立性”。
2.确立裁判要点的理由
虽然连续且独立的两个具体行政行为所指向的行政相对人均存在着权利救济渠道,但行政相对人往往因某些原因未对在先的行为提出复议或诉讼。进一步讲,行政相对人对在先的行为提出复议或诉讼,但均被驳回的情形下,行政相对人对在后的行为提起诉讼时,法院在进行合法性审查时,是否可以对在先的行为予以审查?此种情况下,若在先的行为存在严重违法之处,是否可以作为定案依据?这是法院在处理本案时所考虑的两个主要问题。
在本案中,长春市宽城区人民政府于2013年对刘某作出房屋征收补偿决定,刘某对该决定不服,提起行政诉讼。二审法院在对房屋征收补偿决定进行合法性审查时,发现该决定之所以对刘某的未经登记建筑不予补偿,是因为其被认定为严重影响城乡规划的违法建筑。二审举证时,被上诉人长春市宽城区人民政府向法院提交了其于2013年11月6日作出的[2013]26号“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”,该决定经长春市人民政府复议予以维持。
众所周知,行政行为具有公定力。所谓“公定力”是指行政主体作出的行政行为,不论合法还是违法,都被推定为合法有效,相关的当事人都应当先加以遵守或服从。本案中“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”存在着主要证据不足以及适用法律、法规错误等严重违法之处,法院不能简单地以该行为具有公定力而推定其为合法有效,而是应对其合法性予以审查。原因有三:第一,“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”是据以作出“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”的基础行为,法院在对具体行政行为进行全面审查时,必然要审查具体行政行为的内容,而“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”就是“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”的内容之一。第二,法院对“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”进行审查,是因为长春市宽城区人民政府将其作为证据提交给法院。既然是证据,法院就要对其合法性予以审查,以便认定其是否能作为定案依据。第三,具体行政行为所产生的公定力应直接约束作出该行为的行政机关以及所指向的相对人,这是行政效率原则的需要,法院作为司法机关可以对其合法性予以审查,以监督行政机关的执法行为。
在对“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”审查后,二审法院发现其存在主要证据不足以及适用法律、法规错误两处严重违法之处,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第一目、第二目之规定,该具体行政行为应被撤销。但是,刘某并未对“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”提起行政诉讼,根据不告不理原则,法院不能直接将其撤销,而是应认定其作为证据不具有合法性,不适用于本案,不能作为定案依据。
3.运用裁判要旨应注意的问题
在此种连续且独立的具体行政行为中,对在后行为的合法性予以审查时,只有在先的生效行为存在严重违法之处,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项的情形,应予撤销或部分撤销的情况下,法院才能认定其为不具合法性的证据,不作为定案依据。如果在先的生效行政行为仅存在程序上的瑕疵,尚未达到严重违法的程度,那么法院也应当尊重该行政行为的效力,在其尚未被行政机关自行撤销以及法院判决撤销或确认违法的情况下,承认其合法有效。不过,法院可以提出司法建议,建议行政机关予以纠正。
(吉林省长春市中级人民法院 高婧明)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第330 - 336 页