刘振福不服长春市宽城区人民政府房屋行政征收案

法官观点

本案的裁判要点是:在连续且独立的具体行政行为中,对在后的具体行政行为进行合法性审查时,可以审查在先的具体行政行为的合法性;在先的具体行政行为存在严重违法之处时,不可作为定案依据。

1.背景情况介绍

我国2011年1月19日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。”据此,被征收房屋涉及未经登记的建筑时,有关部门应对该建筑是否合法作出认定。在对未经登记的建筑认定性质后,市、县级人民政府依据认定结果,在房屋征收补偿决定中就对未经登记的建筑是否补偿作出决定。

本房屋行政征收案件中涉及连续且独立的两个具体行政行为,即有关部门作出的对未经登记建筑性质的认定和市、县级人民政府作出的房屋征收补偿决定。何为“连续且独立”的两个具体行政行为?一方面,该两个行为存在先后的顺序,在先的行为是在后行为的基础,具有“连续性”;另一方面,两个行为都是成熟的具体行政行为,可被分别提起行政复议和诉讼,亦即具有“独立性”。

2.确立裁判要点的理由

虽然连续且独立的两个具体行政行为所指向的行政相对人均存在着权利救济渠道,但行政相对人往往因某些原因未对在先的行为提出复议或诉讼。进一步讲,行政相对人对在先的行为提出复议或诉讼,但均被驳回的情形下,行政相对人对在后的行为提起诉讼时,法院在进行合法性审查时,是否可以对在先的行为予以审查?此种情况下,若在先的行为存在严重违法之处,是否可以作为定案依据?这是法院在处理本案时所考虑的两个主要问题。

在本案中,长春市宽城区人民政府于2013年对刘振福作出房屋征收补偿决定,刘振福对该决定不服,提起行政诉讼。二审法院在对房屋征收补偿决定进行合法性审查时,发现该决定之所以对刘振福的未经登记建筑不予补偿,是因为其被认定为严重影响城乡规划的违法建筑。二审举证时,被上诉人长春市宽城区人民政府向法院提交了其于2013年11月6日作出的[2013]26号“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”,该决定经长春市人民政府复议予以维持。

众所周知,行政行为具有公定力。所谓“公定力”是指行政主体作出的行政行为,不论合法还是违法,都被推定为合法有效,相关的当事人都应当先加以遵守或服从。本案中“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”存在着主要证据不足以及适用法律、法规错误等严重违法之处,法院不能简单地以该行为具有公定力而推定其为合法有效,而是应对其合法性予以审查。原因有三:第一,“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”是据以作出“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”的基础行为,法院在对具体行政行为进行全面审查时,必然要审查具体行政行为的内容,而“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”就是“宽城区人民政府房屋征收补偿决定书”的内容之一。第二,法院对“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”进行审查,是因为长春市宽城区人民政府将其作为证据提交给法院。既然是证据,法院就要对其合法性予以审查,以便认定其是否能作为定案依据。第三,具体行政行为所产生的公定力应直接约束作出该行为的行政机关以及所指向的相对人,这是行政效率原则的需要,法院作为司法机关可以对其合法性予以审查,以监督行政机关的执法行为。

在对“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”审查后,二审法院发现其存在主要证据不足以及适用法律、法规错误两处严重违法之处,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第一目、第二目之规定,该具体行政行为应被撤销。但是,刘振福并未对“宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书”提起行政诉讼,根据不告不理原则,法院不能直接将其撤销,而是应认定其作为证据不具有合法性,不适用于本案,不能作为定案依据。

3.运用裁判要旨应注意的问题

在此种连续且独立的具体行政行为中,对在后行为的合法性予以审查时,只有在先的生效行为存在严重违法之处,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项的情形,应予撤销或部分撤销的情况下,法院才能认定其为不具合法性的证据,不作为定案依据。如果在先的生效行政行为仅存在程序上的瑕疵,尚未达到严重违法的程度,那么法院也应当尊重该行政行为的效力,在其尚未被行政机关自行撤销以及法院判决撤销或确认违法的情况下,承认其合法有效。不过,法院可以提出司法建议,建议行政机关予以纠正。

1.判决书字号

一审判决书 :吉林省长春市宽城区人民法院(2014)宽行初字第2号行政判决书

二审判决书 :吉林省长春市中级人民法院(2014)长行终字第58号行政判决书

2.案由 :房屋行政征收  

3.诉讼双方

原告(上诉人):刘振福。

被告(被上诉人):吉林省长春市宽城区人民政府。

法定代表人:左毅,该区区长。

委托代理人:朱晓林,该区房屋征收经办中心工作人员。

4.审级 :二审

5.审判机关和审判组织

一审法院:吉林省长春市宽城区人民法院

合议庭组成人员:审判长:刘静波;审判员:李红岩;人民陪审员:吴微

二审法院:吉林省长春市中级人民法院

合议庭组成人员:审判长:韩会志;代理审判员:姜楠高婧明

6.审结时间

一审审结时间 :2014年5月8日

二审审结时间 :2014年8月15日

引用

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  • 参考文献格式:[1]国家法官学院,中国人民大学法学院.中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷[M].北京:中国人民大学出版社.2017

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