赣榆京融管道燃气有限公司与江苏省连云港市赣榆区人民政府、连云港紫源燃气有限公司特许经营权纠纷案

法官观点

本案系城市管道燃气特许经营权协议纠纷。燃气行业,特别是兼具公益性、安全性、垄断性和地域性的管道燃气行业,是市场竞争与法律规制的有机融合。离开适度有序的市场竞争,管道燃气行业将会缺少活力,继而效率降低;没有了必要的法律规制,管道燃气行业将会出现无序竞争和过度竞争,最终必然造成重复建设和市场混乱。在本案中政府先后授予两家公司特许经营权,部分领域存在交叉。该行为是否侵犯原告的排他性特许经营权?对违反法定程序授予的特许经营权是否一律撤销?

1.对管道燃气特许经营权的授予应依照法定程序进行

依照《中华人民共和国行政许可法》第十二条第(二)项的规定,对于有限资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项,可以设定行政许可。因此,对上述事项进行行政许可的,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。《江苏省燃气管理条例》第十二条规定,“管道燃气经营实行特许经营制度。特许经营权的授予,应当采取招标投标等公开、公平的方式”。《江苏省管道燃气特许经营管理办法》第七条规定,“管道燃气经营权的授予、应当按照《江苏省燃气管理条例》的规定,采取招标投标等公开、公平的方式,选择特许经营企业授予管道燃气经营权”。本案中,被告赣榆县人民政府在原告京融公司的特许经营期限内,未经法定招投标程序即将原告特许经营范围内的特许经营权授予第三人紫源公司,明显违反设立行政许可的程序性规定。

2.公共利益的界定

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定:“被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”虽然赣榆县人民政府将四大园区的特许经营权授予第三人紫源公司存在违反法定程序的情形,但如果判决撤销,将使公共利益受到以下损害:一是如果紫源公司不能合法取得在赣榆县的燃气特许经营权,则其在赣榆县的前期投入将转化为损失,虽然该损失应由政府弥补,但最终必将转化为公共利益的损失。二是紫源公司已取得了中石油公司“西气东输”工程对赣榆县的开口权和用气指标,而原告京融公司多年来一直通过槽车运气的方式进行经营,该种供气方式在燃气成本、气源、供气量等方面较第三人利用“西气东输”工程气源供气存在明显差距。第三人紫源公司业已实际取得“西气东输”工程的用气指标并实际供气,如果撤销该特许经营权,可能对赣榆县的经济发展和社会生活造成不利影响。天然气作为清洁能源,其供给问题直接关系到该地区经济发展、社会生活、环境保护等公共利益,如果撤销原赣榆县人民政府授予紫源公司的被诉特许经营权,将会对赣榆区的经济发展、社会生活、环境保护等公共利益产生重大不利影响。法院判决确认政府行政行为违法并责令在一定期限内采取补救措施是正确的。

3.行政法领域的情势变更

原则上政府行政应当诚实守信,对签订的行政协议应严格执行。为避免市政工程的重复建设,对管道燃气等市政事业工程应实行区域化的统一管理,给予经营者一定的市场垄断地位。原建设部1997年第62号令《城市燃气管理办法》第三条规定,“城市燃气的发展应当实行统一规划、配套建设、因地制宜、合理利用能源、建设和管理并重的原则”。该办法第十六条规定,“用管道供应城市燃气的,实行区域性统一经营”。在本案中,原赣榆县人民政府通过特许经营协议的形式明确授予原告京融公司在赣榆地区经营管道燃气的特许经营许可,在当时的条件下是符合法律规定的。究其约定,是禁止在其许可期间内、许可地域范围再对其他公司授予许可。但市场垄断并不绝对排除市场竞争,天然气是涉及居民生活和企业生产的重要生活与生产资料,该能源作为清洁能源在环境治理等方面亦发挥重大作用,原告虽取得该地区管道燃气的特许经营,但其经营规模、经营能力均不能适应经济发展对天然气这一自然资源的需求。在本案中京融公司一直利用槽车运气的方式进行经营供气,没有专门的气源门站,向赣榆区的年供气量约300万立方米。随着赣榆地区经济的迅速发展和群众生活需求的提高,对该能源的需求不断增长,京融公司的特许经营显然不能够满足市场需求,故而赣榆区人民政府引进新的公司参与燃气市场经营符合情势变更的需要,其目的是正当的。从案件实际来看,紫源公司向赣榆区的年供气量约6000万立方米,并且取得了“西气东输”的开口权,能更大程度满足赣榆地区对燃气的需求。因此,法院的态度是,虽然京融公司具有排他性特许经营权,但如果根据情势发展的需求,该排他性权利不能够适应社会发展,则对该特许经营进行调整更符合法律的精神,而引入市场竞争机制显然更利于燃气市场的发展。

1.判决书字号

一审判决书 :江苏省连云港市中级人民法院(2013)连行初字第0002号行政判决书

二审判决书 :江苏省高级人民法院(2014)苏行终字第00158号行政判决书

2.案由 :特许经营权纠纷  

3.诉讼双方

原告(上诉人):赣榆京融管道燃气有限公司(以下简称京融公司)。

法定代表人:罗元德,该公司董事长。

委托代理人:黄明业,该公司副总经理。

委托代理人:梁三利江苏维世德律师事务所律师。

被告(被上诉人):连云港市赣榆区人民政府(原赣榆县人民政府)。

法定代表人:唐光普,该区区长。

委托代理人:李胜海,该区住房和城乡建设局副局长。

委托代理人:范江华江苏公善民律师事务所律师。

第三人:连云港紫源燃气有限公司(以下简称紫源公司)。

法定代表人:唐士凤,该公司董事长。

委托代理人:杨书桥江苏和忠律师事务所律师。

4.审级 :二审

5.审判机关和审判组织

一审法院:江苏省连云港市中级人民法院

合议庭组成人员:审判长:方愚;审判员:谢善娟王学明

二审法院:江苏省高级人民法院

合议庭组成人员:审判长:齐鸣;审判员:黄河张世霞

6.审结时间

一审审结时间 :2014年6月9日

二审审结时间 :2014年12月30日

引用

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  • 参考文献格式:[1]国家法官学院,中国人民大学法学院.中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷[M].北京:中国人民大学出版社.2017

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法律条文

第十二条 下列事项可以设定行政许可:

(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;

(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;

(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;

(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;

(五)企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;

(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

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法律条文

第五十八条 被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任。

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