（一）首部

1．判决书字号：福建省龙海市人民法院（2011）龙行初字第14号判决书。

2．案由：林业行政管理及行政赔偿一案

3．诉讼双方
原告：林某
被告：被告龙海市林业局。
法定代表人黄为平，局长。
委托代理人林某1，男，龙海市林业局副局长，住该局宿舍。
委托代理人陈志鹏，福建漳州泾渭明律师事务所律师。
第三人李某。
委托代理人周剑锋，福建弘信律师事务所律师。
第三人林某2。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织。
审判机关：福建省龙海市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：郑映红；代理审判员：陈毅滨；人民陪审员：蔡剑颖。

6．审结时间：2011年8月11日。

(二)诉辩主张

1．具体行政行为。
被告龙海市林业局于2010年9月27日以龙海市林业局林政股的名义向原告林某及第三人李某作出《通知》称："根据群众的举报，现在你正在采伐的地块存在着产权的争议，目前龙海市纪委对此事已介入调查，根据有关法律法规和政策的规定，市林业局决定暂时收回林木采伐许可证（闽龙林采字【2009】16号），同时责令你立即停止林木采伐一切活动，待产权归属清淅（晰）后，再向我局提出申请恢复林木采伐生产活动。若不执行本通知者，一切后果由你本人负责。" 后被告龙海市林业局向原告林某收回《林木采伐许可证》。

2．原告诉称
其系龙海市白水镇大霞村虎头山山林的合法承包和经营者。原告承包了该山林后，依法向被告申请办理了林权证和采伐许可证。2010年9月间，原告在依法取得被告颁发的林木采伐许可证后，以22万元的对价，将经被告许可采伐的枝尾桉林木出售给李某并进行采伐，但被告却于2010年9月27日向原告发出一份"通知"，以所谓原告正在采伐的地块存在产权争议，龙海市纪委已介入调查为由，责令原告停止对林木采伐，并强行收回经合法程序颁发的林木采伐许可证，导致原告正常的林木采伐和经营活动无法进行。原告认为，被告强行责令原告停止林木采伐和收回林木采伐许可证的行为，无论在程序上或者法律上均没有法律依据，是违法的具体行政行为，由于被告的违法具体行政行为的影响，不但使原告已经开始并正在进行的林木采伐活动全面停止，而且由于对成熟林木的正常采伐活动无法进行，严重影响到成熟林木正常采伐后第二期林木的正常生长，给原告造成巨大经济损失（其中，因被告强行停止原告对林木的采伐，造成停工期间支付采伐工人的工资损失19200元；在恢复采伐时需要重新修建道路的费用15000元；因对成熟林木无法及时采伐，造成第二期林木成长耽误的损失44000元，以上合计造成经济损失78200元）。为此，请求依法确认被告作出的"通知"违法；判决被告立即将违法收回的林木采伐许可证发还原告并赔偿因被告违法行为给原告造成的经济损失78200元。

3．被告辩称
其作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确；原告诉请赔偿缺乏事实依据及法律依据，请求依法驳回。

4．第三人述称
李某述称本案与其无关，其与原告只是民事纠纷。
林某2述称位于龙海市白水镇大下村虎头山是其承包的，合同是其与村委会签订的，被告不能颁发林权证和采伐许可证给原告。

(三)事实和证据
福建省龙海市人民法院经公开审理查明：被告龙海市林业局于2010年9月27日以龙海市林业局林政股的名义向原告林某及第三人李某作出《通知》称"根据群众的举报，现在你正在采伐的地块存在着产权的争议，目前龙海市纪委对此事已介入调查，根据有关法律法规和政策的规定，市林业局决定暂时收回林木采伐许可证（闽龙林采字【2009】16号），同时责令你立即停止林木采伐一切活动，待产权归属清淅（晰）后，再向我局提出申请恢复林木采伐生产活动。若不执行本通知者，一切后果由你本人负责。"后被告龙海市林业局向原告林某收回《林木采伐许可证》。原告林某不服上述《通知》，向本院提起了行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.《大霞村承包虎头山（含开采、流水石）合同书》、交款收据（№：3778467）、陈辉煌书写的委托书、林某2的身份证复印件，用以证明第三人林某2于2010年8月17日向龙海市林权登记发换证和集体林权制度改革领导小组办公室提供上述4份材料反映其与本案原告林某林木采伐纠纷的相关情况。
2.《股东协议书》、陈辉煌出具的收款收据，用以证明被告接访后，向原告林某了解情况，说明林某2与林某等人之间存在山林股权争议。
3.会议记录，用以证明被告接访后，即对林某2与林某之间的纠纷及时进行处理。
4.龙海市纪委信访室函，用以证明本案围绕山林采伐的纠纷当事人向有关部门信访。
5.《龙海市人民政府处纠办来信来访登记表》，用以证明被告接访后的接访登记情况。
6.《通知》，用以证明被告对本案山林采伐纠纷所采取的管理措施。
7.《中华人民共和国森林法》、《福建省森林条例》、《福建省林木林地权属争议处理条例》、《福建省森林采伐管理办法》、《信访条例》、《福建省实施〈信访条例〉办法》，用以证明被告依法行使行政管理的依据。

(四)判案理由
福建省龙海市人民法院根据上述事实和证据认为：《中华人民共和国森林法》第十条规定："......县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作......"。因此，被告龙海市林业局作为其行政区域内的林业主管部门，具有在该行政区域内进行林业管理的行政职权。《福建省森林条例》第二十五条规定："发生林权争议的，不得核发林木采伐许可证；林木采伐许可证核发后，发现有林权争议的，应当由发证机关通知暂停采伐。林权争议经有关人民政府受理后，发证单位应当注销采伐许可证，并责令停止采伐......" 。《福建省林木林地权属争议处理条例》第二条第二款规定："本条例所称林木林地权属争议，是指因林木林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。"第三人林某2向被告龙海市林业局反映位于龙海市白水镇大下村虎头山林地是其向白水镇大下村承包的，却被原告林某办理了林权证及申请采伐，并提供了相关的证据材料，被告龙海市林业局作为该林地采伐许可证的发证机关发现有林权争议后通知原告林某及第三人林鸿根停止林木采伐符合《福建省森林条例》第二十五条的规定。但行政机关作出具体行政行为，必须事实清楚、证据充分，适用法律正确，不违反法定程序。被告龙海市林业局于2010年9月27日向原告林某及第三人李某作出的《通知》属行政处理决定，对于行政处理决定依法应当适用相应的法律、法规，但被告龙海市林业局在该《通知》中只载明"根据有关法律法规和政策的规定"，但未援引相应法律、法规的名称及具体条文款项，属适用法律、法规错误。因此，被告龙海市林业局于2010年9月27日向原告林某及第三人李某作出的《通知》适用法律、法规错误，原告林某诉请确认被告龙海市林业局作出的《通知》违法，可以支持。虽然被诉具体行政行为违法，但是撤销该具体行政行为不会给国家利益或者公共利益造成重大损失，依法应当予以撤销。原告林某诉请判决被告龙海市林业局发还向其收回的林木采伐许可证，应由被告龙海市林业局依照相应法律法规的规定予以处理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项规定："原告对下列事项承担举证责任：......（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实......"，原告林某诉请判决被告龙海市林业局赔偿因违法行为给其造成的经济损失78200元，但未向本院提供证据证明被诉具体行政行为造成其损害的事实，对其赔偿请求依法应予驳回。

(五)定案结论
福建省龙海市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项、第五十六条第（四）项的规定，做出如下判决：
一、撤销被告龙海市林业局于2010年9月27日向原告林某及第三人李某作出的《通知》;
二、驳回原告林某的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告龙海市林业局负担。

(六)解说
一、本案被诉具体行政行为的被告如何确定？被诉《通知》以"龙海市林业局林政股"的名义作出，并加盖龙海市林业局林政股的印章，而从《通知》的内容上来看，该通知却是以"市林业局"名义作出的，故该《通知》存在着署名主体与作出通知主体不一致的情形。《中华人民共和国森林法》第十条规定："国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。"《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定："行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。"根据上述规定，龙海市林业局作为龙海市行政区域内的林业主管部门，主管龙海市辖区范围内的林业工作，对外具有独立承担行政法上责任能力的主体，而"龙海市林业局林政股"是该局的内设机构，经查，法律、法规或者规章没有授权"龙海市林业局林政股"可以以自己的名义作出相应的具体行政行为，其对外并不具备独立承担行政法上责任能力的机构，因此，应当以龙海市林业局作为本案被诉具体行政行为的被告 。
二、被告龙海市林业局是否具有法定职权作出被诉的《通知》？如前所述，根据《中华人民共和国森林法》第十条的相关规定，被告龙海市林业局作为其行政区域内的林业主管部门，具有在该行政区域内进行林业管理的行政职权。《福建省森林条例》第二十五条规定："发生林权争议的，不得核发林木采伐许可证；林木采伐许可证核发后，发现有林权争议的，应当由发证机关通知暂停采伐。林权争议经有关人民政府受理后，发证单位应当注销采伐许可证，并责令停止采伐。已采伐的林木由受理争议的人民政府调处机构依法处理。"《福建省林木林地权属争议处理条例》第二条第二款规定："本条例所称林木林地权属争议，是指因林木林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。"本案第三人林某2向被告龙海市林业局反映位于本案涉案林地是其向龙海市白水镇大下村民委员会承包的，却被原告林某办理了林权证及申请采伐，并向被告龙海市林业局提供了相关的证据材料，被告龙海市林业局作为该林地采伐许可证的发证机关发现有林权争议后通知原告林某停止林木采伐符合《福建省森林条例》及《福建省林木林地权属争议处理条例》的相关规定。
三、本案被诉具体行政行为存在的一些法律问题。
（一）通知的主体。如前所述，被诉《通知》以"龙海市林业局林政股"的名义作出，并加盖龙海市林业局林政股的印章，而从《通知》内容上看，该通知却是以"市林业局"名义作出的，所以被诉《通知》存在着署名主体与作出通知主体不一致的情形。
（二）通知的内容。被诉《通知》以"你正在采伐的地块存在着产权的争议"并"决定暂时收回林木采伐许可证（闽龙林采字【2009】16号），同时责令你立即停止林木采伐一切活动"。《福建省森林条例》第二十五条规定："林木采伐许可证核发后，发现有林权争议的，应当由发证机关通知暂停采伐。林权争议经有关人民政府受理后，发证单位应当注销采伐许可证，并责令停止采伐。已采伐的林木由受理争议的人民政府调处机构依法处理。"上述条例并未规定林木采伐许可证核发后，发现有林权争议的，被告龙海市林业局可以收回或者暂时收回《林木采伐许可证》及责令停止采伐，而是规定应当由发证机关即被告通知采伐人暂停采伐，待林权争议经由有关人民政府受理后，再由被告注销《林木采伐许可证》，并责令采伐人停止采伐，所以被告龙海市林业局的行政决定超越了《福建省森林条例》第二十五条所规定的行政权限。
（三）通知的法律适用。被诉《通知》属林业行政管理中的处理决定，对于处理决定依法应当适用相应的法律、法规，但被告龙海市林业局在《通知》中只载明"根据有关法律法规和政策的规定"，但未引用相应法律、法规的名称和具体条文款项，属于行政行为适用法律、法规错误。具体行政行为适用法律、法规错误，"是指行政机关作出具体行政行为在适用实体法律规范方面，适用了不应适用的法律规范，或者没有适用应当适用的规范。"实践中经常以下的几种表现形式：1、适用法律、法规性质错误；2、适用法律、法规条文错误；3、适用了没有效力的法律规范；4、没有适用应当适用的法条，可分为（1）没有引用任何法律、法规、规章或者只引用法律、法规、规章的名称，没有引用具体条文、（2）只引用了有关定性或定性和处理的原则条文，没有引用应该适用的有关处理规定的条文、（3）只适用有关处理条款；5、没有适用法条中必须适用的内容。本案被诉的《通知》就是属于没有适用应当适用的法条，即没有援引任何法律、法规或者规章，是具体行政行为适用法律错误。
四、鉴于本案的一些具体情况，在案件判决生效后，审理法院即向被告龙海市林业局发出司法建议，建议被告龙海市林业局在今后的林业行政管理中加强对执法人员就相关法律知识的培训，同时建议被告对涉案林地存在林权争议等情况进一步查明，并在查明事实的基础上严格依照《中华人民共和国森林法》、《福建省森林条例》等相关规定及时对本案作出妥善处理，以利于真正解决当事人之间的矛盾纠纷，实际化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。
（陈毅滨）