（一）首部

1.判决书字号：
一审判决书：河南省温县人民法院（2012）温民商初字第256号。
二审裁定书：焦作市中级人民法院（2012）焦民三终字第303号民事裁定。
再审判决书：河南省温县人民法院（2013）温民重字第00008号。

2.案由：合同纠纷。

3.诉讼双方：
原告人：温县温泉镇建设街居民委员会。
法定代表人：郑某，居委会主任。
一审委托代理人：李自辉，河南新潮律师事务所律师。
再审委托代理人：毛赞全，河南新潮律师事务所律师。
再审委托代理人：岳立新，河南新潮律师事务所律师。
被告人：温县天盛商务管理有限公司。
法定代表人：王其光，经理。
委托代理人：陈恭，河南豫星律师事务所律师。

4.审级：再审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：河南省温县人民法院。
审判人员：一审审判人员：审判长：宋世钧，审判员：王鸿元，审判员，张静；再审审判人员：审判长：段爱霞，审判员：崔瑞民，人民陪审员：王有丰。

（二）一审情况

1.诉辩主张
原告居委会诉称，2010年6月25日原、被告签订了一份房屋、场地托管合同。由于原居委会主任王中和被告天盛公司的法定代表人王其光同为温县天盛房地产公司的股东，王中深知居委会的群众对其利用职权从事房地产开发谋取私利的行为深为不满，怕自己在换届选举中不能连任，便和被告暗箱操作签订了本案的房屋、场地托管合同，且一签就是十年，意在离任后通过该合同继续控制居委会不动产的收益权，继续谋取私利。由于该合同未经居民代表大会讨论，违反了法律规定，原居委会与被告天盛公司恶意串通，损害了集体利益，故依法提起诉讼，要求确认2010年6月25日原、被告签订的房屋、场地托管合同无效。
被告天盛公司辩称，原告诉讼请求缺乏事实依据，确认合同无效没有法律依据，应当驳回原告的诉讼请求。其理由是：1、本案诉争合同合法有效，自签订到履约均出自于双方真实意思表示，并未违反法律强制性规定。按照合同法关于合同效力和无效合同的相关规定，该合同并非无效合同。2、房屋、场地托管合同的签订并非原告所述属于"重大事故需提交居民大会讨论通过决议"，该事务仅是原告日常管理事务的一部分，形成的惯例早在2008年始，由于原告管理事务繁多无力收取，原告与被告建立合同合作关系，原告将房屋出租及其租金的收缴均委托给了被告。被告不仅圆满地完成了受托事务，并为原告讨回了承租人欠缴多年的租金，挽回了原告的经济损失。在前一份合同履行顺利的情况下，原告根据实际工作需要与被告协商订立长期合作合同，其属于双方真实意思表示，平等自愿，合同当然自签订生效，生效的合同当受法律保护。3、原告诉状中所列合同无效的理由均不能成立。温县天盛房地产开发有限公司与本案没有关联性，原告与被告签订合同并没有"暗箱操作"，签订为期十年的合同并不违反法律规定，被告与原告原法定代表人没有共同的利益关系。

2.事实与证据
温县人民法院经公开审理查明：2008年11月8日，原、被告签订了一份房屋托管合同，合同约定由被告代为管理其出租的房产、收缴租金，原告按约定支付报酬，合同有效期至2010年12月31日止。合同附件中具体列明房屋及场地出租情况和拖欠租金的时间等事项。2010年6月25日，双方在原合同的基础上重新签订了房屋、场地托管合同，合同有效期十年，从2011年1月1日起至2020年12月31日止。合同对房屋及场地的托管范围作了具体约定。在合同期内被告负责对托管房屋、场地的管理和维护，以自己的名义对外出租，收取租金。2011年1月1日至2013年12月31日，每年上交原告95万元，2014年1月1日至2016年12月31日，每年上交原告102万元，2017年1月1日至2020年12月31日，由双方根据被告投资情况和市场价格协商确定。被告在完成上交任务后，多余部分作为报酬归被告所有。合同同时对其它相关的权利义务作了明确约定。合同履行期间，双方发生争议。

3.判案理由
温县人民法院根据上述事实和证据认为，原、被告所签订的房屋、场地托管合同系双方当事人真实意思表示，且内容合法，并不违反法律和行政法规的强制性规定，也不存在双方当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的行为，原告要求确认合同无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
上述事实有下列证据证明：（1）原、被告于2010年6月25日签订的房屋、场地托管合同；（2）温泉镇建设街居委会第六届村民代表共同出具的证明一份；（3）温泉镇建设街居委会第七届村民代表讨论意见一份；（4）温县天盛房地产开发有限公司的工商登记档案及温县天盛商务管理有限公司工商登记材料（5）天盛公司的营业执照；（6）原告2008年10月31日，2010年3月18日，2010年5月27日的会议记要；

4.定案结论
温县人民法院依照《中华人民共和国合同法》第三条、第四条、第五条、第六条、第八条、第四十四条、第五十二条的规定，判决如下：
驳回原告温县温泉镇建设街居民委员会的诉讼请求。

（三）再审诉辩主张

原告居委会诉称，2010年6月25日原、被告签订了一份房屋、场地托管合同。由于原居委会主任王中和被告天盛公司的法定代表人王其光同为温县天盛房地产公司的股东，王中深知居委会的群众对其利用职权从事房地产开发谋取私利的行为深为不满，怕自己在换届选举中不能连任，便和被告暗箱操作签订了本案的房屋、场地托管合同，且一签就是十年，意在离任后通过该合同继续控制居委会不动产的收益权，继续谋取私利。
由于该合同未经居民代表大会讨论，违反了法律规定，原居委会与被告天盛公司恶意串通，损害了集体利益，故依法提起诉讼，要求确认2010年6月25日原、被告签订的房屋、场地托管合同无效。

被告天盛公司辩称，原告诉讼请求缺乏事实依据，确认合同无效没有法律依据，应当驳回原告的诉讼请求。其理由是：1、本案诉争合同合法有效，自签订到履约均出自于双方真实意思表示，并未违反法律强制性规定。按照合同法关于合同效力和无效合同的相关规定，该合同并非无效合同。2、房屋、场地托管合同的签订并非原告所述属于"重大事项需提交居民大会讨论通过决议"，该事务仅是原告日常管理事务的一部分，形成的惯例早在2008年始，由于原告管理事务繁多无力收取，原告与被告建立合同合作关系，原告将房屋出租及其租金的收缴均委托给了被告。被告不仅圆满地完成了受托事务，并为原告讨回了承租人欠缴多年的租金，挽回了原告的经济损失。在前一份合同履行顺利的情况下，原告根据实际工作需要与被告协商订立长期合作合同，其属于双方真实意思表示，平等自愿，合同当然自签订生效，生效的合同当受法律保护。3、原告诉状中所列合同无效的理由均不能成立。温县天盛房地产开发有限公司与本案没有关联性，原告与被告签订合同并没有"暗箱操作"，签订为期十年的合同并不违反法律规定，被告与原告原法定代表人没有共同的利益关系。

（四）再审事实与证据
温县人民法院经公开审理查明：2008年11月8日，原、被告签订了一份房屋托管合同，合同约定由被告代为管理其出租的房产、收缴租金，原告按约定支付报酬，合同有效期至2010年12月31日止。2010年6月25日，居委会未经居民会议讨论决定，即与被告在原合同的基础上重新签订了房屋、场地托管合同，合同有效期十年，从2011年1月1日起至2020年12月31日止。合同对房屋及场地的托管范围作了具体约定。在合同期内被告负责对托管房屋、场地的管理和维护，以自己的名义对外出租，收取租金。2011年1月1日至2013年12月31日，每年上交原告95万元，2014年1月1日至2016年12月31日，每年上交原告102万元，2017年1月1日至2020年12月31日，由双方根据被告投资情况和市场价格协商确定。被告在完成上交任务后，多余部分作为报酬归被告所有。合同同时对其它相关的权利义务作了明确约定。2011年12月18日，建设街居民会的群众代表会议讨论认为，原、被告2010年6月25日所签订的合同未经居民会议讨论决定，决议认为该合同无效，收回居委会的集体财产管理权，被告不得再行使对居委会财产的托管权利。双方发生争议。
另查明，王中1999年至2011年11月份任建设街居委会主任，王其光2005年3月至2008年10月任建设街第五届村委会委员。王中与王其光均系河南天盛房地产开发有限公司的股东，2011年6月20日王其光任河南天盛房地产开发有限公司的法定代表人，董事长。温县天盛商务管理有限公司成立于2008年5月4日。2011年应上交的租赁费被告已足额交纳。2008年至2011年11月，建设街第六届群众代表21人，刘小应、郑全喜为第六届群众代表。

（五）再审判案理由
温县人民法院根据上述事实和证据认为，居民委员会作为居民自我管理的基层群众性自治组织，其履行职责应当依法进行。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十条 "居民委员会向居民会议负责并报告工作。居民会议由居民委员会召集和主持。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。"之规定，对于涉及居民利益的重要事项，居民委员会必须提请居民会议讨论决定后方可办理，本案中，原、被告所签订的《房屋、场地托管合同》，涉及建设街居民重大利益，建设街居委会未提请居民会议讨论决定，即与被告签订合同，违反了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十条的规定，应属于无效合同。原告以该合同未经居民公议讨论违反法律规定，要求确认原、被告于2010年6月25日签订的房屋、场地托管合同无效，理由正当，本院予以支持。
上述事实有下列证据证明：
1.原、被告于2010年6月25日签订的房屋、场地托管合同；2.温泉镇建设街居委会第六届村民代表共同出具的证明一份；3.温泉镇建设街居委会第七届村民代表讨论意见一份；4.温县天盛房地产开发有限公司的工商登记档案及温县天盛商务管理有限公司工商登记材料；5.2013年3月18日温县温泉镇人民政府证明一份；6.2005年3月13日温县民政局给王中颁发的当选为建设街村民委员会主任的当选证书一份；7.2012年10月10日温县温泉镇人民政府关于王中从1999年至2011年11月份任温县温泉镇建设街党支部书记和居委会主任的证明一份；8.2012年10月29日温县温泉镇人民政府关于王其光从2005年至2008年10月份任温县温泉镇建设街第五届居委会委员的证明一份；9.温县天盛房地产开发有限公司（后变更为河南天盛房地产开发有限公司）首次股东会决议一份，股东有王中、王其光及该两人在温县温泉镇建设街居民委员会分别担任主任、委员职务；10.2008年4月29日以王中为法定代表人的河南天盛房地产开发有限公司与王其光为法定代表人的温县天盛商务管理有限公司签订的《房屋租赁协议》一份；11.温县温泉镇建设街居民委员会与温县天盛商务管理有限公司于2010年4月25日签订的《房屋、场地托管合同》一份3页；12.温县天盛商务管理有限公司与郑贵喜于2011年1月10日签订的《房屋、场地租赁合同》一份及温县天盛商务管理有限公司收郑贵喜租金的收据一份；13.温县天盛商务管理有限公司与刘建设于2011年12月10日签订的《房屋、场地租赁合同》一份及温县天盛商务管理有限公司收刘建设租金的收据一份；14.温县天盛商务管理有限公司与郑国成于2011年1月3日签订的《房屋、场地租赁合同》一份及温县天盛商务管理有限公司收郑国成租金的收据一份；15.温县天盛商务管理有限公司收刘航艇租金收据二份、收刘东亮、陈培利的租金收据各一份；16.郑新强与原东生于2012年2月27日签订的《租赁合同》一份；17.洛阳远志房地产评估有限公司豫远志评字（2012）交-206号《房地产估价报告》一份；洛阳远志房地产评估有限公司的收评估费发票一份；18.温县温泉镇建设街居民委员会与郑红庆于2005年1月28日协议一份；19.温县天盛商务管理有限公司与郑红庆于2009年4月23日签订的《房屋、场地租赁合同》一份；20.温县天盛商务管理有限公司与郑红庆于2010年8月31日签订的《转让赔偿协议》一份；21.温县温泉镇建设街第六届居民委员会群众代表名单一份，温县温泉镇人民政府在该证据上批注有情况属实，并加盖印章；22.2012年10月12日温县温泉镇建设街居民委员会证明吴振祥、刘小应、郑红勋、郑全喜系温县温泉镇建设街第六届居民委员会群众代表的证据一份，温县温泉镇人民政府在该证据上批注有情况属实，并加盖印章；23.本案二审中原告申请吴振祥、刘小应、郑红勋、郑全喜出庭作证的申请书一份及刘小应、郑全喜二审庭审时的证人证言、本案二审开庭笔录一份；24.被告的营业执照。被告以该组证据证明被告系合法主体。第二组证据有三份；25.2010年6月25日，原、被告签订的《房屋、场地托管合同》；26.2008年11月8日原、被告签订的《房屋、场地托管合同》以及其附件；27.原告2008年10月31日，2010年3月18日，2010年5月27日的会议记要；28.温县人民法院（2011）温民商初字第149号民事判决书。

（六）定案结论
温县人民法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项" 有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。"经本院审判决委员会研究决定，判决如下：
确认原、被告2010年6月25签订的房屋、场地托管合同无效。

（七）解说
一、背景情况介绍
近年来，随着我国城镇化进程的加快，村（居）委会干部未经村（居）民大会或村民代表会议通过，擅自处分集体财产，侵犯群众利益的案例逐年增多，此类案件涉及多数村（居)民的利益，若处理不当，极易引发群体性信访事件。实践中，由于对《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十条以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条、第十九条的规定理解不一致，导致在这类案件的审理中产生了不同的认识。
二、确立裁判要旨的理由
本案的焦点问题是：居委会未经居民会议讨论与天盛公司签订《房屋、场地托管合同》是否属于违反法律、行政法规的强制性规定，该协议是否有效。下面有两种意见：
意见一认为《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定中的"强制性规定"，是指效力性强制性规定。本案中，原、被告签订的《房屋、场地托管合同》，涉及建设街居民重大利益，居委会未提请居民会议讨论，即与被告签订合同，违反了《城市居民委员会组织法》第十条的规定，依照《合同法》 第五十二条第（五）项的规定，该合同应属于无效合同。
意见二也认为意见一中的"强制性规定"是指效力性强制性规定。但《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十条仅规定涉及全体居民利益的重要问题，居委会必须提请居民会议讨论决定。而没有规定违反该条将导致行为无效的后果，故该规定应属于管理性规定，居委会未经居民代表会议讨论决定对外签订合同的行为属越权行为，根据合同法第五十条的规定，该合同应属于有效合同。
本案一、二审判决均采纳了第一种意见，取舍理由是：
1、对合同法第五十二条第（五）项规定的"强制性规定"的理解。
合同无效是对当事人意思自治的彻底否定，导致合同当事人利益的落空。对于那些损害国家利益、社会利益、违反社会公序良俗及以合法形式掩盖非法目的的合同，宣告其无效是对类似行为的惩罚，以起到惩恶扬善、维护社会公平正义、引导建立诚信市场交易秩序的作用。但是，如果对所有的违反法律的合同不加限制的宣告无效，将影响市场交易的安全，不利于市场经济秩序的确立。故1999年全国人大通过的《中华人民共和国合同法》改变了那种一直以来认为违反法律和行政法规规定就无效的观点，该法第五十二条第（五）项明确了违反法律、行政法规强制性规定的合同才是无效合同。其所反映的立法价值取向是以《合同法》的基本目标为指导，在无碍社会基本秩序的前提下，尽可能维持合同效力，尊重当事人意思自治，实现社会效益最大化。
《合同法》颁布实施后的一段时间内，由于受原来《经济合同法》的影响，司法实践中，许多法院将所有违反法律、行政法规的强制性规定的合同一律认定为无效，导致将许多无碍社会基本秩序、无损公共利益的合同被宣告无效，《合同法》鼓励交易的基本目的也难以实现。因此，2009年最高法院颁布《合同法》司法解释（二），将合同法第五十二条第（五）项的"强制性规定"限缩解释为"效力性强制性规定"。
我国传统的法理学对于法律规范的划分通常简单地采取二元法，即将法律规范划分为强制性规范和任意性规范两种。凡涉及国家利益、社会秩序、市场秩序、市场交易安全以及直接关系当事人利益的事项，法律通常设强制性规定，排斥当事人意思自治。关于禁止性规定的法律表现形式，通常体现为"禁止""不得""应当"等表述上。除此之外，多为任意性规定。但在实践中发现，若将所有违反法律强制性规定的合同一概宣布无效，不但不能实现立法目的，反而会侵害弱小者利益，形成新的不公。因此，近年来，我国在借鉴国外法学研究的基础上，将法律的强制性规定进一步划分为效力性强制性规定和禁止性规定，前者是对关系国家利益、社会利益、社会公序良俗的规定，违反其规定，将导致否认其效力，后者是对社会、市场进行行政管理需要的规定，违反其规定不会导致合同效力被否定，只会导致管理机关对违反者进行行政处罚。由于我国法律没有区分效力性强制性规定和禁止性规定，因此，对二者进行区分并不简单，理论界对此有多种观点，目前，比较有代表性的观点是王利明教授的三分法：一是法律、行政法规规定违反该规定，将导致合同无效和不成立的，为当然的效力性规定；二是法律、行政法规虽未规定违反该规定，将导致合同无效和不成立，但违反该规定将损害国家利益、社会利益或违背公序良俗，也应属效力性规定；三是法律、行政法规没有规定违反该规定，将导致合同无效和不成立，违反该规定若使合同继续有效并不损损害国家利益、社会利益或违背公序良俗，而只是损害当事人利益的，属于取缔性规定。这从理论上解决了效力性规定的判断标准问题，但是对损害国家利益、社会利益或违背公序良俗属于价值判断的内容，故在适用上也存在一定的不确定性，法官在审理案件时需要根据案情考虑该行为的正当性，按照社会上一般人的价值观念，结合所适用法律的立法目的，通过体系解释、文义解释等法律解释方法，行使法官自由裁量权，以期通过法院判决起到惩恶扬善、维护社会公平正义、引导建立诚信市场交易秩序的作用。
2、对村（居）民委员会法律地位的理解。
我国的《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》将村（居）民委员会定性为自治组织。同时，两部组织法又规定，村（居)民委员会的成员是经过村（居）民会议选举产生的，村（居）民委员会向村（居）民会议负责并报告工作，接受村（居）民会议的监督，涉及重大事项须经村（居）民会议讨论决定（这就是所说的民主议定原则），故村（居)民会议应该是自治主体，是村（居）民集体组织的最高权力机构，而村（居）民委员会是村（居）民会议的执行机构。在一部法律中，把村（居）民委员会既规定为自治组织，又规定为执行机构，使得村（居）民委员会在法律上具有双重身份和双重的法律地位。在民事诉讼活动中，法院将村（居）民委员会作为独立的法人看待，把村（居）民委员会主任列为法定代表人。在审理案件过程中，多数法院往往以民主议定原则属于两部组织法规定的对村（居）民委员会管理性规定为由，确认合同为有效合同，导致两部组织法规定的村（居）民会议的权力虚化。
我国的《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，而村（居）民委员会不属于上述四种分类中的任何一类，且其也没有独立财产，以村（居）民委员会的名义作为诉讼主体参与诉讼、从事民事活动仅仅是权宜之计，村（居）民委员会应视为村（居）民集体组织的代理人对外从事活动，故《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》中规定的民主议定原则，应视为是对涉及社会公共利益的规定。对村（居）民委员会违反民主议定原则实施的民事行为认定为是损害社会公共利益的行为，适用合同法第五十二条第（五）项的规定认定其无效，将会起到维护社会公平正义，规范村民自治行为，减少或杜绝侵犯村（居）民利益案件发生的作用。
（夏宁群）